建设粤港澳大湾区，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。《粤港澳大湾区发展规划纲要》发布6年来，大湾区在规则衔接、机制对接方面取得巨大成绩，营商环境持续优化、市场一体化水平不断提高、要素流通更加快速便捷、科技创新产业合作步伐加快、民生领域合作不断拓展、重大平台建设稳步推进，大湾区分工效应、协同效应和规模效应不断增强。同时，由于大湾区是“一国两制三法域”，在规则衔接、机制对接方面有其特殊性、复杂性，存在一些领域的对接缺乏明确的法律依据，一些领域的合作还停留在较浅层次，顶层设计有待健全、协调统筹机制有待完善等问题。落实党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出的“深化粤港澳大湾区合作，强化规则衔接、机制对接”要求，应更加全面系统、精准深入强化规则衔接、机制对接，不断拓展粤港澳合作新途径新场景新载体，促进大湾区深度融合发展，推动港澳更好融入国家发展大局。

　　一、以法治保障为先导，循序渐进推进法律规则衔接，破解“依据什么衔接”的问题

　　习近平总书记强调：“依法治理是最可靠、最稳定的治理。”法律规则衔接是粤港澳大湾区建设法治保障的基本路径，也是大湾区法治建设的重要内容，充分彰显了共享的法治理念、法治价值，使之成为交流、合作、共赢、发展的行动基础和共同追求。《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出“坚持用法治化市场化方式协调解决大湾区合作发展中的问题”。“一国两制三法域”的特殊性决定了粤港澳大湾区法律规则衔接的复杂性和“无范式可依”。当前大湾区法律规则衔接尚未形成明确的、统一的衔接路径，存在倚重司法协助衔接路径、规则衔接缺乏上位法支撑、地方先行实践权限受限等问题。主要体现为：在方式上，法律规则衔接以“总体方案”“总体规划”的政策为主，协同立法有待加强；在导向上，多以解决实践中存在的表层问题为目标，缺少基于法治体系化和市场一体化的系统性法治规划；在价值上，粤港澳各级政府在规则衔接时更为注重实用主义，导致规则衔接呈现碎片化的特点，大湾区法治建设与法治价值秩序结合的紧密程度有待提升。

　　一是始终以宪法和基本法秩序为根本遵循。宪法和港澳基本法是大湾区法治建设的基石。推进大湾区规则衔接、机制对接要以宪法、港澳基本法为统领，以宪法和基本法关于保障公民基本权利的规定作为大湾区规则衔接的价值基础、突破方向和判断标准，明确与大湾区市场要素流动本质相关的基本权利，以此确定规则衔接的优先领域和关键领域。

　　二是在路径选择上要循序渐进。粤港澳大湾区是我国立法层级、立法权限和立法主体最复杂的区域，存在多种类型区际法律冲突，法律规则衔接不可能一蹴而就。要跳出“立法是解决大湾区治理问题的唯一路径”“大湾区法治建设等同于法律的修改和创制”等误区，采取循序渐进的递进式衔接路径。要注重规则衔接的目的和内在价值，采取灵活的应对方案，通过冲突较少、易于达成共识的“小切口”，逐渐做好衔接“大文章”，优先推进程序规则衔接，渐进推进实体规则衔接。

　　三是可以协同立法为主、示范立法为辅的模式契合当前大湾区发展需求。在大湾区由中央进行统一立法难度比较大。应积极尝试通过协同立法探索规则衔接新模式，在内地九市完成内部协同立法后再作为整体和港澳进行大湾区协同立法。构建公众参与型示范立法，建议以深圳先行示范区率先进行示范立法。通过大湾区内地九市、港澳特区的地方探索为大湾区法治建设向纵深推进提供平台和契机。

　　二、以多元互动为原则，优化规则衔接路径选择，破解“谁来衔接”的问题

　　习近平总书记在视察澳门时强调要“积极主动参与粤港澳大湾区建设，整合优质资源，深化协同发展”。粤港澳三地在政治、社会、法律等领域存在着客观的制度差异，给三地的合作构成较大的制度性约束，但这些差异也蕴含着多元之间的互补性，构成了粤港澳大湾区高质量发展的巨大潜力，有利于粤港澳三地形成强大的合力。大湾区建设以来，为解决规则冲突，促进区域协调发展，粤港澳三地初步形成了“中央为主、地方为辅、社会补充”的规则衔接路径。规则衔接的主体日益多元化，同时也应看到，在衔接过程中还存在衔接主体角色定位仍不够清晰、权限制约仍未突破、作用发挥的潜力有待提高、各主体间的良性互动机制仍未建立等问题，一定程度上影响了各方参与规则衔接的积极性、主动性以及衔接实效。例如，从中央层面看，基于大湾区“一国两制三法域三个单独关税区”的特殊区情，中央能提供的统一法律相对有限，在规则衔接方面受港澳基本法、WTO协议等的一定程度限制。从地方层面看，粤港澳三地政府理念、法治理念、利益诉求存在差异，规则衔接措施难以快速有效地得到落实；“9+2”城市的行政级别、行政管理权限、立法权限、司法权等各有差别，对粤港澳大湾区规则衔接活动形成一定的障碍。从社会组织层面看，粤港澳三地社会组织发展不平衡，三地社会组织角色定位存在差异，社会组织规则衔接受到诸多因素限制，难以有效有序深入推进。

　　一是发挥中央的主导作用。粤港澳大湾区发展战略需要综合运用政治、经济、社会、科技、教育、文化等力量，粤港澳大湾区规则衔接应当由中央统一领导。中央主导，即中央在粤港澳大湾区规则衔接中起着统领全局的规划者、监管者作用，各方面须尊重中央的设计和决定。中央主导规则衔接应着重从制度改革入手，将定目标、立规则、授权力、强监督作为努力方向，特别是授权力，是发挥地方规则衔接主体作用的紧迫需要，建议全国人大通过决定授权广东省、广州市、深圳市、珠海市四地与《粤港澳大湾区发展规划纲要》相适应的权力，以便通过地方立法、区域立法等立法创新，有效实现规则衔接。

　　二是发挥地方政府的主体作用。粤港澳应共同研究制定出台涉及三地规则衔接的总体规划或合作纲要，通过多轮协商拟定初步衔接事权清单，针对其中受制于权限问题未能及时开展合作的领域向有关机关反映。针对政府之间权责不一的现象适当予以调整，针对衔接成果效力层级和转化机制不明的现象组织研究并予以明确，从正反两个方面研究制定统筹区域协调发展的规范性文件。

　　三是发挥社会参与的补充作用。健全珠三角社会组织培育机制，科学制定社会组织相关法律法规，明确政府与社会组织的权责分配，完善社会组织内部治理机制，健全政府扶持机制，规范、引导、培育、监督珠三角社会组织稳定健康发展，为社会组织参与粤港澳大湾区规则衔接提供组织保障。建立健全粤港澳社会组织协商机制，搭建协商平台，优化管理措施，引导、推动跨区域商事纠纷解决机构的建立，探索在法律上赋予区域民间协议社会自治规范的同等效力。

　　四是形成多元互动的机制。构建兼顾各方需求、凝聚共识、形成合力的良性互动机制，建立健全中央规则衔接的地方参与机制、地方规则衔接的社会参与机制、社会组织规则衔接的公众参与机制。打通中央主导、地方主体、社会组织参与，多元互动的规则衔接路径。

　　三、以求同存异为目标，统筹正式规则和非正式规则衔接，破解“衔接什么”的问题

　　习近平总书记在庆祝香港回归祖国20周年大会上强调：“‘一国两制’包含了中华文化中的和合理念，体现的一个重要精神就是求大同、存大异。”规则衔接中的“规则”，广义上指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则，包括法律法规、行政规章及国家认证的行业标准等正式规则，还包括具有行业自律自治性质的行业规范、合约倡议以及各主体在行动过程中固有的交易习惯和监管理念等非正式规则。规则衔接的目的，是通过规则融合融通贯通，大幅降低粤港澳三地跨境交易与要素跨境流动产生的交易费用，提升区域一体化的效率，破解三地市场分隔与要素流动受阻的难题。在大湾区建设的起步期，规则衔接主要以促进人流、物流、资金流和信息流等要素的跨境流动，实现市场一体化为目的，规则衔接的对象侧重于民事法律规范和商事制度，主要包括经济管理、营商环境、市场监管等领域的规则。随着大湾区建设从经济共同体逐步迈向社会共同体，港澳居民越来越融入大湾区生活，实践中规则衔接的领域逐渐变广，从监管规则、标准规则等经济运行领域规则的衔接扩展到公共服务、社会保障、民生融合等社会治理领域规则的衔接。粤港澳大湾区规则衔接不是完全消除差异，而是在保持各自特色和优势的基础上，将差异转化为动力，实现要素跨境流通，打破规则壁垒，制定低成本的要素流通规则。

　　一是积极求同。粤港澳三地迥异的法治理念及政府组织结构，对规则的理解和融合造成一定障碍。港澳地区有长期被学习借鉴的制度优越心理，存在一定程度的等待被动衔接心态，规则衔接往往变成内地对港澳的单向衔接。规则衔接既不是完全抹平差异、追求规则的绝对趋同或统一，也不能因为差异而形成合作的壁垒和阻碍，而应在尊重差异、保持三地各自的优势和特色的基础上实现三地规则的相互连接。规则“求同”的方式包含寻求各方的最大公约数，建立单边认可机制，建立互相认可机制，承认同等待遇等，以此实现大湾区各领域与港澳规则的联通融通贯通。

　　二是和谐存异。大湾区建设中的“规则衔接”是指在尊重各方规则差异的基础上，通过规则扩散（学习借鉴）、规则融合（交流融合）和规则创新等方式，协调或统一不同规则的实施，形成一种“你中有我，我中有你”的和谐状态。这种状态既能保证两种不同规则之间的顺畅合作，又不会打破各自原有制度体系的平衡和稳定。规则“存异”以共同价值目标为基础，即追求共同的法治秩序带来的社会安定团结，市场一体化带来的要素高效流通、区域经济活力和竞争力的显著提高，制度型开放带来的湾区高质量发展等。

　　三是探索更多领域的非正式规则衔接。《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确要求，“充分发挥行业协会商会在制定技术标准、规范行业秩序、开拓国际市场、应对贸易摩擦等方面的积极作用”。规则衔接的推进需要相应法律法规等正式规则的安排，但正式规则的建构时间长、难度大，因此可以探索更多非正式规则衔接。比如，借助不具有法律约束力但具有某些间接法律影响的“软法”，通过民间机构、业界人士及专家学者的协商，共同探索制定相应的行业规范和行业倡议，填补立法的空白，待条件成熟之后，再适时推动“软法”上升为“硬法”，从而自下而上地推动规则衔接。