以全面深化改革缩小城乡差距

 迟福林

    ● 尽快制定实施一批缩小城乡差距的重大举措，以实现“2035年收入差距明显缩小”“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的基本目标

　　● 缩小城乡差距，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，重中之重是推进城乡基本公共服务均等化，突破口在于全面实现农民工市民化，并由此大幅缩小城乡实际收入差距

　　● 土地是农业最基本的生产资料，是广大农民最可靠的保障，也是农村最大的财富所在。全面落实农民土地财产权，将明显增加农村居民收入，将加快促进农业规模化、现代化进程

　　城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。党的二十届三中全会提出，“完善城乡融合发展体制机制”“促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。

　　从总的情况看，城乡差距仍是导致区域差距、贫富差距的重要因素。从全国的情况看，区域差距的重要原因之一在于城乡差距。进入新发展阶段，要继续把缩小城乡差距作为扎实推进共同富裕的首要任务。

　　以缩小城乡差距扎实推进共同富裕

　　我国是一个发展转型大国，农村人口占很大比重。改革开放40多年来，随着我国工业化进程不断深入，城乡差距逐步缩小。在全面深化改革中扎实推进共同富裕，仍然要把持续缩小城乡差距作为重大任务。

　　国务院发展研究中心年初发布的《中国发展报告2023》显示，我国收入分配关系有所改善，居民收入增长与经济增长基本同步，城乡、地区之间居民收入差距缩小，脱贫人口和农民工等重点群体收入稳步增长。总体看，自2012年至2022年这10年来我国城乡居民收入相对差距持续缩小。但需要注意的是，2022年，我国居民可支配收入基尼系数为0.467，仍处于收入差距较大的国家行列。2023年，我国收入最低的20%居民人均可支配收入仅为全国居民人均可支配收入的23.5%，比2013年下降0.5个百分点；两者可支配收入差额达到3万元。

　　导致居民收入差距较大的重要因素是城乡收入差距。有研究表明，城乡居民收入差距对总体收入差距的贡献率为40%-60%。2023年，东部地区与西部地区人均可支配收入之比为1.6:1，但全国城乡居民可支配收入之比为2.39:1；若将教育、医疗、养老等因素考虑在内，城乡差距可能会更大。此外，城乡差距也是导致不同群体收入差距的主要因素。由于我国城乡二元制度尚未完全打破，城乡居民收入水平与收入结构存在较大差异。以财产性收入为例，2023年城乡居民财产性收入差距达到10:1。

　　要以缩小城乡差距为重点促进共同富裕。从浙江的实践看，城乡收入差距明显缩小成为其推进共同富裕的突出亮点。2023年，浙江城乡居民人均可支配收入之比为1.86:1，远低于我国城乡居民收入差距平均水平（2.39:1）；与2004年2.43:1的差距相比，下降了24%。提升农村低收入群体的收入水平，成为缩小城乡差距的重中之重。例如，2023年我国80%的农村居民可支配收入低于全国平均水平。为此，要尽快制定实施一批缩小城乡差距的重大举措，以实现“2035年收入差距明显缩小”“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”的基本目标。

　　以基本公共服务均等化缩小城乡差距

　　党的二十届三中全会指出，“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务”。缩小城乡差距，“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”，重中之重是推进城乡基本公共服务均等化，突破口在于全面实现农民工市民化，并由此大幅缩小城乡实际收入差距。

　　加快农业转移人口市民化。数量巨大的农民工群体成为影响城乡收入差距的重要因素。2013年以来，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率的差额始终保持在18个百分点左右。也就是说，近3亿农民工及其家属尚未有效融入城镇。由于难以完全享受到城市公共服务，增加预防性储蓄成为众多农民工的无奈选择。例如，城市居民的储蓄率为30%左右，而农民工的储蓄率高达70%左右。农民工市民化进程滞后，不利于我国社会结构、收入结构调整和消费潜力释放，成为逐步实现共同富裕的重要掣肘。

　　在有条件的地区全面实行居住证制度。2023年，我国外出农民工平均年龄为38.9岁。也就是说，1980年及以后出生的新生代农民工已成为外出农民工的主体，他们对落户城市的需求日趋强烈。按照党的二十届三中全会要求，有条件的地区要尽快全面实行与基本公共服务直接挂钩的居住证制度，由此彻底改变城乡二元户籍制度，使得规模巨大的农民工群体在城市留得住、过得体面。

　　提升城乡基本公共服务均等化水平。从现实情况看，由于社会保障支出水平较低，使得其在缩小收入差距方面的作用十分有限。例如，有研究表明，我国的收入再分配政策仅使得基尼系数下降10%左右，这与大部分欧洲国家20%-40%的水平有明显差距。城乡社会保障支出结构不平衡加大城乡收入差距。以2020年为例，城镇职工基本养老保险每月领取的金额是城乡居民基本养老保险领取金额的16倍以上，两者的绝对差距比2015年扩大了42%。

　　让土地成为广大农民的财富，是全面深化农村改革的重大任务

　　党的二十届三中全会提出，“构建城乡统一的建设用地市场”。从现实情况看，由于农村土地要素市场化配置机制尚未建立，城乡统一的土地交易市场面临多方面制度性障碍，由此成为盘活农村土地资源、提高农民财产性收入的重要掣肘。

　　全面落实农民土地财产权。土地是农业最基本的生产资料，是广大农民最可靠的保障，也是农村最大的财富所在。全面落实农民土地财产权，将明显增加农村居民收入，将加快促进农业规模化、现代化进程。有研究表明，农村土地流转将使得农村居民可支配收入提升34%，将使得城乡居民可支配收入比由2.38:1缩小至1.77:1。目前，农民土地财产权及其用益物权尚未得到有效保障，农村土地财产权改革仍面临着一系列的矛盾与挑战难题。例如，如何推进城乡统一的建设用地市场？如何解决新型城镇化与宅基地之间的矛盾与问题？如何做实农民土地财产权？为此，建议从法律上进一步明确农民的土地用益物权，扩大用益物权的范围，给予经营主体更加稳定的预期。进一步解决好农民和土地的关系，不仅是促进农业现代化的客观需求，也是缩小城乡差距、促进共同富裕的重大任务。

　　在“两个严格”（严格农村土地用途规制和规划限制）前提下，充分发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用，以提升农村土地的使用价值。其中，重在改变农村土地承包权流转仅限于集体成员内流转的相关规定，在严格保护农民土地使用权的同时，吸引社会资本进入农村农业，以明显提升农村土地利用价值。此外，要打破城乡建设用地的市场分割，形成两种所有制土地“同地同权同价”的平等制度安排，建立统一的城乡土地市场。

　　从法律上赋予农民宅基地使用权的完整权利。有研究显示，若进行市场化流转，每年宅基地流转的市场价值合计约4.4万亿元。要进一步完善农民宅基地的统计和登记工作，把宅基地的所有权和使用权分离，从法律上赋予农民对宅基地使用权用益物权性质，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押、继承的完整权利。要放宽农民住房流转的限制条件，尽快改变转让限于本村村民之间的半商品化状况等等。

　　［作者系第十一、十二届全国政协委员，中国（海南）改革发展研究院院长］