区域协调发展助力中国式现代化

　　陆铭

    ● 面向未来，要进一步顺应人口持续从小城镇向大城市及周边地区集中的趋势，提高劳动力资源的配置效率和全要素生产率

　  ● 未来的土地制度和政策制定必须适应人口流入地和人口流出地的长期分化，完全有可能通过建设用地指标跨地区再配置，盘活土地资源，还能为相对欠发达的人口流出地区获得财政收入找到有效的路径

　　中共二十届三中全会提出，要“完善实施区域协调发展战略机制”。要“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系”，要“健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制”。对于中国这样一个人口众多、幅员辽阔的大国来说，区域协调发展本身就是必须追求的战略目标，同时，还要科学地认识和理解区域协调发展对实现中国式现代化的重要意义。

　　当前中国经济面临人口老龄化少子化的态势，对劳动力总量的增长构成了制约。在投资方面，投资热点不足，一些地区土地城市化的速度过快，缺乏后续需求支撑，前期投资无回报，地方政府债务压力巨大。面对这一局面，结构性改革是下一阶段经济增长的新动能。其中，如果要“实现资源配置效率最优化和效益最大化”，重点之一就是在经济和人口的空间格局发生重大变化的趋势下，提高资源的空间配置效率。具体来说，主要分两个方面：一是要通过人口空间再配置效率的提高，来缓解人口老龄化、少子化对经济产生的负向影响，二是要在土地政策上对人口流入地和人口流出地分类施策，促进土地资源的空间再配置。从三中全会出台的改革举措来看，为这两方面的资源空间再配置指明了方向。

　　在人口战略方面，从数量红利转向质量红利和配置红利

　　中国式现代化是人口规模巨大的现代化。人口规模对于发挥市场规模效应和现代经济的集聚效应非常重要。然而，中国当前正在经历快速的老龄化和少子化趋势。根据第七次人口普查的数据，60岁及以上人口占18.70%，65岁及以上人口占13.50%。2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，在低出生率趋势下，最近两年中国人口出现了负增长。

　　对于备受关注的人口少子化趋势，要结合普遍规律和中国国情有所应对。青年人生育意愿低，短期是因为就业和收入增长受到一些负面影响；中期来看，有教育、住房等养育成本高的原因；而长期来看，少子化符合经济发展客观规律，少生优育是家庭收入水平提高后的理性选择。

　　从政策举措上来说，需要减缓人口老龄化、少子化对劳动力总量的负面影响。三中全会提出，“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，促进人口高质量发展。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。有效降低生育、养育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育补贴制度，提高基本生育和儿童医疗公共服务水平，加大个人所得税抵扣力度。加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展。”同时，“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。”在教育方面，三中全会提出“深化教育综合改革”。未来，还需要进一步延长义务教育年限，适时推行十二年义务教育，为建设人力资本大国打下坚实的基础。

　　除了上述改革之外，三中全会还提出，要“把握人口流动客观规律，推动相关公共服务随人走，促进城乡、区域人口合理集聚、有序流动”。这一改革方向意义重大。虽然从总人口和劳动力人口两个总量指标来看，人口的数量红利已经消失了，但在空间分布和结构转型的调整中，对经济增长起主导作用的城镇人口和第二、三产业就业人员仍然是正增长的。2010年-2022年间，城镇人口从66978万增长到92071万，增长37.5%，第二、三产业就业人员从48174万增长到55688万，增长15.6%。面向未来，通过人口的空间再配置，在个体层面可以促进就业、提升收入，而从宏观上来说，可以在给定人口数量的情况下，优化人力资源的空间配置，助力实现人口规模巨大的现代化。

　　当前中国城乡间人均收入差距仍有2.4倍。在最发达地区和最欠发达地区间，人均GDP和居民人均可支配收入的差距分别为4.23倍和3.42倍。加快制度改革，促进劳动力自由流动，能够通过城镇化所释放的红利，保持制造业和服务业总量劳动就业持续正增长。不仅如此，在劳动力越来越充分地跨地区流动过程中，地区间、城乡间、沿海内陆间、南北间、各省内部城市间均出现了人均GDP差距逐步缩小的态势。所以说，一定要解放思想，不能认为经济和人口的集聚会带来地区间差距扩大，实际上，经济和人口的同步集聚有利于地区间人均意义上的平衡发展和地区间分工协作、优势互补。面向未来，要进一步顺应人口持续从小城镇向大城市及周边地区集中的趋势，提高劳动力资源的配置效率和全要素生产率。在经济较发达地区，不同学历和技能水平的人口之间形成“技能互补”，是城市现代化发展的体现。因此，三中全会明确提出，要“构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制。推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”。要“优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制”。

　　在土地配置方面，人口流入地和流出地分类施策

　　随着人口流动规模越来越大，不同地区日益明显地分化为人口流入地和流出地，建设用地的跨地区再配置将释放出大量经济增长动能。若干年来，由于行政力量对于城市建设用地供应的控制，沿海地区和大城市相对缺乏建设用地指标，其后果是这些优势地区的城市发展空间受限，住房价格高企，流动人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而远离沿海和大城市的地区建设用地指标用不完，已有的城乡建设用地又大量闲置。从用地存量来看，根据第三次全国国土调查的主要数据，“城镇村及工矿用地3530.64万公顷（52959.53万亩）。其中，城市用地522.19万公顷（7832.78万亩），占14.79%；建制镇用地512.93万公顷（7693.96万亩），占14.53%；村庄用地2193.56万公顷（32903.45万亩），占62.13%；采矿用地244.24万公顷（3663.66万亩），占6.92%；风景名胜及特殊用地57.71万公顷（865.68万亩），占1.63%。”这组数据表明，在当前的中国，包括建制镇在内的城镇地区建设用地仅不到农村地区村庄用地的一半（仅47.19%）。

　　展望未来，经济和人口向着沿海地区和大城市周围集聚的趋势不会改变，而是会继续加强。未来的土地制度和政策制定必须适应人口流入地和人口流出地的长期分化，完全有可能通过建设用地指标跨地区再配置，盘活土地资源，还能为相对欠发达的人口流出地区获得财政收入找到有效的路径。为此，三中全会提出，要“深化土地制度改革。改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理，完善补充耕地质量验收机制，确保达到平衡标准”。在农村，随着城市化水平的提高，农村人口必然逐步减少。三中全会提出，要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。这样，可以避免进城农民因为担心失去在农村的各种权益而不愿在城镇落户。在人口流出的过程中，农村已经出现大量闲置的建设用地和宅基地。在一些地理位置较差、非农产业发展空间较小的农村，农民自愿有偿退出宅基地后，可以将宅基地复耕为农业或生态用地，同时，可产生大量建设用地和补充耕地指标，在跨地区转让时给农村集体和农户带来财产性收入。而对于一些地理位置较好、非农产业发展空间较大的农村，更需要“允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制”。未来，还可进一步解放思想，进一步建立健全农村住房市场，允许农户住房买卖并获取财产性收入。

　　随着经济和人口的空间再配置不断推进，三中全会也提出，要“优化土地管理，健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制”。在人口逐步增长的城市，尤其是大城市，要进一步提高城市土地资源的利用效率。为此，要“优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，推动土地混合开发利用、用途合理转换，盘活存量土地和低效用地。开展各类产业园区用地专项治理。制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”。

　　土地的配置也将对房地产市场产生根本性的影响。在人口大量流入的城市，必然产生大量的住房需求，为此，三中全会提出，要“加快建立租购并举的住房制度，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。支持城乡居民多样化改善性住房需求。充分赋予各城市政府房地产市场调控自主权，因城施策，允许有关城市取消或调减住房限购政策、取消普通住宅和非普通住宅标准”。这种顺应需求的供给侧结构性改革将有利于形成住房市场健康发展的长效机制，而在人口流入地增加建设用地和住房的供应，也将有利于这些地区进一步发挥其增长极的作用，更好地助力中国式现代化目标的实现。

　　（作者系全国政协委员，民建上海市委会副主委、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授）