◎ 张江山

　　【摘要】政协协商民主是全过程人民民主的重要环节。长期以来，人民政协形成了以推动有序参与、更好凝聚共识、回应民生关切、开展民主监督为特征的全过程人民民主的参与实践。释放政协作为专门协商机构的治理效能，需要在制度建设上着力，继续提升政协推动全过程人民民主的实效。

　　【关键词】人民政协 全过程人民民主 参与 共识 民生 民主监督 制度建设

　　习近平总书记在“七一”重要讲话中强调“发展全过程人民民主”［1］，这为中国社会主义民主政治建设指明了方向。全过程人民民主作为维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，破解“以何全过程”“如何全过程”等问题，打开了民主进入实践操作层次之后的新发展空间，从形式和实质方面超越了“一次性民主”“消费式民主”等西方式民主。社会主义协商民主是我国独特的、独有的、独到的民主形式。党的十八大以来，人民政协协商民主形成了融协商、监督、参与、合作于一体的生动实践，充分调动了广大委员参与的积极性。实践证明，政协协商民主是全过程人民民主的重要环节。当前，释放政协的制度潜能，需要进一步从理论上研究人民政协实践全过程人民民主的特征，从而加强制度建设，形成全面、具体、有效的机制和操作规范，展现人民政协实践全过程人民民主的真实性、有效性和优越性。这也是我国推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。

　　一、发挥政协界别作用，推动扩大有序政治参与

　　人民对公共事务、公共决策、公共利益分配的有效参与，是我国全过程人民民主的题中之义。同时，实现有序的政治参与是衡量国家治理现代化的重要尺度。全过程人民民主，要求通过良好的制度设计推动民主全方位地体现在群众的日常生活实践之中，并通过可操作的程序规则推动尽可能多的群众参与，以实现人民民主全方位全过程展开。这是人民政治参与平等性的基本体现。中国式民主体现在人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度、社会主义协商民主制度等构成的人民当家作主制度体系中。中国式民主制度的弹性和适应性、社会的认同感和包容性都非常强，具有最大限度地有效拓展人民群众政治参与的功能。

　　人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，是社会主义协商民主的专门协商机构，体现了推动扩大有序政治参与的优势。按照界别组成，是人民政协组织的显著特点。与人大代表主要以区域为基础经选举产生不同，政协界别是“社会阶层结构在政协组织中的反映”［2］，能广泛包容各方的代表人士，能够照顾到方方面面。从规范角度而言，界别反映了政协组织的广泛性和代表性，在最大程度上保证了社会各界人士广泛、深入地参与国家政治生活，为社会不同阶层和群体意见建议的系统化表达提供了渠道。通过政协协商能有效地把社会各方面不同的政治诉求和利益主张输送到政治中心，“了解了各界别的意见就基本上了解了多数人的意见，掌握了各界别的情况就基本上掌握了整个社会的情况”［3］。因此，界别这种架构形式，实现了“众人的事情由众人商量”［4］中“众”的参与式民主真谛。

　　发挥人民政协推动有序政治参与的优势，需通过制度建设发挥好政协界别的作用。一方面，通过优化委员产生机制把界别作为人民政协的基本单元和组织形式的代表性体现出来。要让更多的来自基层和新阶层新行业的代表性人士进入政协，让委员队伍中既有领域专家学者、又有来自一线的“草根”，优化委员构成，体现出政协组织的广泛性和代表性。另一方面，通过制度建设把界别作为“运行机制”［5］的作用发挥出来。传统上常常是静态地把界别看作人民政协的组织形式。新时代，为更好发挥专门协商机构作用，人民政协丰富协商形式，增强协商实效，越来越重视发挥界别协商的作用。全国政协还在全国两会期间举办界别协商会议。界别作为运行机制的特征日益明显。因此，实践中应加强界别工作机制建设，切实提高各界别委员的政治把握、调查研究、联系群众、合作共事、协商议政本领，坚持建言资政和凝聚共识双向发力，发挥各界别委员及其所联系群众的合力作用，切实把人民政协拓展政治参与的制度优势转化治理效能。

　　二、健全政协有事好商量机制，更好凝聚共识

　　追求共识、进而达成共识是全过程人民民主的重要目标。中央有关文件把协商民主界定为“努力形成共识的重要民主形式”［6］，强调协商民主的过程就是“统一思想、凝聚共识的过程”［7］。在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。中国社会主义协商民主可以最大程度地实现以理性协商共识为指引，化解冲突和利益分歧，广泛凝聚共识，厚植国家和社会治理的基础。

　　人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构，凝聚共识是人民政协的重要职能和履职工作的中心环节。实践中，人民政协形成了以团结凝聚共识、以民主巩固共识的工作机制。人民政协的逻辑起点就是团结，是基于在中国共产党领导下对国家和社会发展方向和发展路径的共识，把各方社会政治力量团结起来。政协协商主体的多样性、协商内容的公共性、协商程序的民主性、协商结果的共享性等特征与凝聚共识具有内在的契合关系。政协以协商作为主要工作方式，推动围绕共同关注的问题，促进不同思想观点充分表达、深入交流，在平等有序真诚的协商中，以达到求同存异、聚同化异，凝聚共识、增进共识的效果。因此，政协协商能够为凝聚共识积累能量和资源，是凝聚共识重要的民主形式和有效途径。

　　更好凝聚共识，必须健全以凝聚共识为指引的广泛深入协商机制。一方面，健全有事好商量的机制。好商量是协商理念和协商原则的双重表达。从理念上讲，协商要彰显协商为民理念，目的是为了维护人民群众的利益。从原则上来讲，好商量是集中制指导下的有效民主形式。政协要在把握一致性和多样性的统一、互利共赢优势的基础上，通过制度建设保障每一个参与主体和利益相关者能够相互尊重、体谅包容、真诚协商、平等议事，即使是少数或弱势群体，也有平等的发言权和畅所欲言的机会，为聚合各种偏好、凝聚共识创造条件。另一方面，落实“商量得越多越深入越好”［8］的机制。多商量是协商形式和协商频度的双重表达。在政协整体层面，以全体会议协商、常委会会议协商、专题协商为主要形式的重点协商，形成示范效应；在专委会作为工作机构层面，以对口协商、界别协商为主要形式，形成丰富多样的会议协商形式；在秘书长会议层面，就多党合作内部事务开展协商；在机制上，要改造调研、视察、考察等履职形式，融入协商的程序和机制安排。

　　三、发挥好政协民意吸纳和整合作用，积极回应民生关切

　　满足人民对美好生活的需要构成了全过程人民民主的起点。我国全过程人民民主为民生的发展提供了表达多样化需求与公正分配公共利益的制度框架与运作机制，而民生的发展又为全过程人民民主奠定了可持续推进的动力与人心基础。我国全过程人民民主不论在价值层面还是操作层面，都极具现实性和有效性。有学者认为，现代政府面临的核心问题在于，确保能够代表并回应民众利益。［9］按照这个逻辑，我国全过程人民民主在实践中，表现为执政党和政府通过精准的识别机制去有效回应现实生活中民众的需求，从源头上找到了民主制度的实践基础，弥补了将民主制度简化为一种投票式参与的机会主义行为之不足，将民需民意民心的沟通、表达与满足作为执政党和政府与人民群众之间相互信任、相互合作、有效施政的基础。

　　作为“发扬人民民主，联系各方面人民群众”［10］的重要组织，人民政协形成了意见汇聚与意见整合的机制。人民政协对民意的有效汇聚，主要是通过搭建各民主党派、各界别委员与党委政府开展协商的平台，在决策之前和决策实施之中，推动代表各界群众利益的委员在政协平台进行充分的意见表达，把那些滞留于基层、散落于民间且不易被发现的民情民意反映上来。此外，人民政协能够求同存异，具有容纳分歧和冲突的优势，因此可以发挥意见整合机制的作用，使潜在的利益冲突在现有的政治框架中理性地、合法地表现出来，然后按照一定的程序处理、整合、缓和冲突，从机制上剔除了民粹式的利益表达，从而推动党和政府的政策更能代表整体民意。

　　以人民为中心，回应民生关切，要通过制度建设发挥政协民意吸纳和整合的作用。一方面，通过制度建设推动委员的民意表达由分散性向系统性转变。要解决部分委员把个人意见作为界别民意的问题，大力拓展委员与本界别群众联系交流的渠道，使委员真正了解本界别群众所思所想所愿，把界别群众中不同层次的、分散的意见进行归纳和整合，转换为界别整体的民意，使委员在政协履职中所提意见建议真正建立在民情民声民意的基础上。另一方面，通过制度建设推动吸收民意由被动性向自觉性转变。随着自媒体平台发展，民意向网络空间转移和聚集，呈现出纷繁复杂、诡谲多变的特点。人民政协既不能忽视网络舆论所反映出的民意倾向，也要警惕网络信息传播带来的风险，必须建立基于大数据技术的社情民意信息平台，形成工作机制和操作规范，进行审慎分析和判别，将真正的民意吸纳到政协中来。

　　四、加强政协民主监督制度机制建设，更好落实人民的监督权

　　现代民主制度是通过对公共权力的有效制约、监督与纠错，最大限度地防止公共权力腐败及其对人身财产与自由的损害与伤害。事实证明，在西方民主制度框架下，各级公共权力掌控者的精英群体几乎早就被各类资本与利益集团（财团）选中培养、绑架利用与长期操纵，而成为利益分赃与对抗均衡机制的产物。我国的政协民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要实现形式。发展人民政协民主监督是建构国家治理体系重要功能机制的重要方面，是落实人民监督权的必然要求，是强化对权力运行的制约和监督的重要一环，有助于把权力关进制度的笼子。

　　政协民主监督通过提案、视察、民主评议及反映社情民意信息等形式，以提出意见、批评、建议的方式，参与到党委政府决策及其实施过程中。中央文件把政协民主监督定性为“协商式监督”，是“独特创造”，具有“独特优势”［11］。这种监督的实效是通过政治层面的政治影响力而非法律层面的强制力和约束力体现出来的，体现了政协协商的制度安排的优势。作为一种建设性的监督，政协民主监督的目的是“议政”“资政”，是要达到有利于“解决问题、改进工作”和“增进团结、凝心聚力”的目标。

　　更好发挥政协民主监督作用，需要加强有关制度机制建设。一方面，通过制度建设着力破解政协组织不敢、不愿、不能监督的“人心”困局。要将政协民主监督置于整个国家治理体系框架下来思考，置于新型政党制度本身的规定性中来推动，把握关键环节在于坚持中国共产党的领导，探索通过建立党委政府委托监督等方式，构建政协民主监督的动力机制。另一方面，通过制度建设着力提升政协民主监督的组织化程度。政协民主监督是组织行为，不是委员的个体行为。监督意见不经过政协常委会不能代表政协组织意见。因此，在坚持过去行之有效的监督形式的同时，通过提高提案、视察、民主评议、反映社情民意信息等监督形式的组织化程度，推动实现监督内容和形式相统一、程序和机制相配合，并充分拓展政协民主监督的空间。

　　（作者：重庆市政协研究室综合处处长）

　　注 释：

　　［1］习近平：“在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话”，参见新华网，http://www.xinhuanet.com/2021-07/01/c_1127615334.htm。

　　［2］张平夫：《人民政协概论》，中央编译出版社2008年版，第301页。

　　［3］《十五大以来重要文献选编（中）》，人民出版社2001年，第1731页。

　　［4］]习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第7页。

　　［5］石绍斌：“人民政协界别性历史变迁的反思”，载《社会主义研究》，2012年第6期，第20页。

　　［6］“中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见”（2015年1月5日），载《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第291页。

　　［7］“在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话”（2014年9月21日），载《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第74页。

　　［8］“在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话”（2014年9月21日），载《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第73页。

　　［9］［美］戴维·H·罗森布鲁姆等：《公共行政学：管理、政治和法律的途径（第五版）》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第12页。

　　［10］中共中央统战部、中共中央文献研究室编：“新时期的统一战线和人民政协的任务”（1979年6月15日），载《邓小平论统一战线》，中央文献出版社1991年版，第156页。

　　［11］参见《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（中办发[2017]13号）。

　　*本文为重庆市社科规划社会组织项目“国家治理现代化视域中人民政协制度建设研究”（2021SZ46）的阶段性成果。