推动政协协商与基层协商有效衔接的探索与思考

　　——以云南省政协“协商在基层”工作创新实践为例

　　◎ 谭亚原

　　为深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，贯彻落实党的十九届四中、五中全会精神、中央政协工作会议精神，更好地发挥人民政协专门协商机构作用，近年来，全国各省市区政协积极推动政协协商与基层协商有效衔接，探索政协协商与基层社会治理相结合的有效途径和方法，创新打造出了许多富有地方政协特色的履职品牌。比如浙江的“请你来协商”，江苏的“有事好商量”，湖北的“协商在一线”，河南的“协商面对面”等。这些新载体新平台，拓宽了普通民众、相关利益群体参与协商的渠道，促进了协商参与主体的多样化，拓展了政协协商的广度和深度，开辟了人民政协新的履职空间。

　　云南省政协2020年3月开始启动“协商在基层”试点工作，制定印发了《关于开展协商在基层工作，更好地发挥政协专门协商机构作用的指导意见》，召开了全省政协系统开展“协商在基层”工作推进会。按照云南省政协十二届四次全会的要求，2021年“协商在基层”工作在全省全面铺开，实现了16个州市和129个县级政协全覆盖。一年来，云南省各州（市）、县（市、区）政协组织，按照“协商于民、协商为民”要求，深入乡镇社区，深入学校企业，深入院坝广场、田间地头，“搭平台、建机制”，探索开展了丰富多彩的“协商在基层”活动，聚焦人民群众关心关注的热点、难点、焦点问题，围绕困扰基层群众的操心事、烦心事、揪心事，以问题为导向，精选议题，开展协商，聚众智、谋良策，主动协助党委政府做好理顺情绪、化解矛盾、解疑释惑、凝聚共识工作，推动一批基层社会治理问题得到解决，为增强边疆民族地区治理能力贡献了政协的智慧和力量，得到了各级党委政府和基层群众的好评。

　　一、明确“协商在基层”工作定位

　　习近平总书记指出：“有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”“人民政协要把不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善作为重要着力点，倾听群众呼声，反映群众愿望，抓住民生领域实际问题做好工作，协助党和政府增进人民福祉。”因此，人民政协要积极探索，通过推动与基层协商有效衔接，努力做到协商于民、协商为民，更好地发挥在国家治理体系中的重要作用。

　　“协商在基层”工作的定位，是由政协主导的，发挥专门协商机构优势的特色履职活动；是人民政协深入基层、深入群众，组织有关基层干部群众共同商量、共同推动问题和矛盾解决的创新履职形式；是推动政协协商与基层协商有效衔接，探索政协协商与基层社会治理相结合的有效途径和方法。“协商在基层”工作的不断探索和深入开展，有利于丰富协商形式、拓展协商内容，解决县级政协“两个薄弱”的问题，提升县级政协在国家治理体系中的地位和作用；有利于在基层群众中广泛宣传党的方针政策，加强思想政治引领，促进社会和谐稳定，推动党委政府各项工作措施落实落地；有利于汇聚各方力量，协助党委政府化解矛盾纠纷，帮助基层群众解决实际困难问题；有利于找到群众意愿和要求的最大公约数，形成共识、凝聚共识，促进基层民主健康发展。

　　二、把握“协商在基层”基本特征

　　“协商在基层”工作，与政协传统意义上的常规协商议政活动有所区别、互为补充，体现了新时代赋予人民政协的新职责新要求。

　　（一）要把政协常规的协商议政活动与“协商在基层”两类不同工作所关注的“主题”区分开来。政协常规协商议政活动的主题，更多的是关注相对宏观的，带有一定全局性、战略性、前瞻性的问题。如专题议政性常委会，专题协商会，提案办理协商、远程协商、界别协商及对口协商等，协商的主题主要是围绕党委政府中心工作，就重大改革举措和重要工作安排部署的贯彻落实，重要规划执行、重大项目实施，以及就业、教育、社保、医疗、住房、养老、环保、公共安全等公共利益、公共事务问题开展协商、议政建言。

　　“协商在基层”是一种创新履职活动，其议题选择相对微观，更多更深入地涉及民生关切，关注的是与基层群众切身利益相关的、当下面临的揪心事、烦心事、操心事，是更具体的、现实的、迫切需要解决的堵点、难点、痛点问题。议题选择的基本标准是：按照“党政所需，群众所盼，政协所能”的要求，选择切口较小，针对性比较强，基层群众反应比较强烈，解决问题的愿望和心情比较迫切的议题。

　　（二）要把政协常规的协商议政活动与“协商在基层”工作的不同“主体”区分开来。在政协的常规协商议政活动中，参与“政协协商”的主体，大多一边是政协委员，另外一边是党政有关部门负责同志。委员们提出意见建议之后，参政议政、建言资政履职活动的目的就已经基本实现，党政有关部门采纳与否、何时采纳、采纳多少，事实上并不是评价委员履职成效的唯一标准。

　　“协商在基层”，是政协为基层群众搭建的创新协商平台。其参与协商的“主体”是所议议题的“利益相关方”。一方是与协商议题“利益相关”的基层群众代表，另一方是与议题“利益相关”的党政有关部门、企事业单位或社会组织。政协在其中的主要职责是“搭建协商平台”，政协组织、政协委员不是参与协商的一方主体，而更多的是起到发起者、组织者、主持人、议题提出方、建议提出者或者利益协调人的作用。

　　（三）要把政协常规的协商议政活动与“协商在基层”工作的“目的”区分开来。“政协协商”的目的是参政议政、建言资政，当然也包含了蕴含其中的凝聚共识。委员们根据政协年度协商工作计划所拟定的议题，有针对性地提出意见建议，这本身就是目的之一。政协委员所提的意见、建议，可以提案、大会发言、调研报告、视察报告、社情民意信息以及政协专报等形式“向上反映”。而“协商在基层”工作的目的，主要是围绕经过筛选确定的议题，组织“各利益相关方”开展广泛、深入而充分的协商讨论，求同存异、聚同化异，找到共识，并通过整合各方面的力量，促进基层群众当下面临的民生实际问题得到解决，至少是部分达成共识、解决部分问题。

　　在“政协协商”活动中，参与协商就是委员的“履职工作”。委员们对协商成效，或参与协商后解决问题的“结果追求”并没有那么“迫切”。因此，就同一个议题多次协商，甚至多年连续协商同一议题，连续多年就同一议题提出提案——这种情况，作为政协协商主体的委员，或是可以理解的。但在“协商在基层”活动中，作为协商主体之一的基层群众，其参与协商的目的，就是冲着能够“解决实际问题”，能够通过政协组织的协商，解决涉及当下切身利益的操心事、烦心事、揪心事而来的。如果说一次两次协商不能解决问题，基层群众还能忍受的话，三次四次的“协商无果”，或者坐而论道的“空谈”，就会挫伤基层群众参与“协商在基层”活动的积极性；因为基层群众更关心自己的生计、生存和生活，他们还要谋生，他们没有义务来“捧场”——这样的“协商在基层”活动就失去了生命力，难以延续下去。

　　（四）要把政协“协商在基层”与基层协商两类不同协商的“性质”区分开来。通俗而言，“基层协商”是由党委政府主导的，践行基层群众自治制度的一种协商机制，是与政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商和社会组织协商相并列的另外一种协商形式，是实现社会主义协商民主的七个渠道之一。基层协商包括乡镇（街道）协商、行政村（社区）协商、基层企事业单位协商等方面，其目的同样是推动党委政府各项方针政策有效落实，解决群众生产生活中的实际困难和问题，化解矛盾纠纷，维护基层群众切身利益和社会和谐稳定。

　　“协商在基层”活动，是由政协组织、主持和主导的，探索政协协商与基层协商有效衔接、与基层社会治理相结合的创新履职品牌。其设立的初衷，就是要推动政协履职工作下沉、资源下沉、力量下沉，组织政协委员深入一线、深入基层、深入群众，帮助基层搭建协商平台，健全议事组织，拓展群众参与，通过更加广泛而有序的协商，找到最大公约数，促进“共识”凝聚。在协商议事过程中，会邀请党委政府有关部门负责同志参加，以期在各级党委、政府的支持下，达到整合调动更多的社会资源、推动问题解决的目的。

　　政协到基层开展协商工作，就是要利用政协多年协商民主实践所得到的经验、所掌握的工作方法和所形成的有效程序机制，帮助基层建立协商规范，推动形成党领导下“多元共治”的基层社会治理机制。负责联系政协工作的乡镇党委副书记召集协商议事会议时，应进一步明确政协身份。参加协商议事会议的人员不应以党代表、人大代表的身份参与协商。

　　政协到基层开展协商工作，更好地发挥了人民政协在国家治理体系中的重要作用，把人民政协制度优势转化为服务边疆民族地区治理、基层社会治理的效能，进一步丰富和拓展了我国基层群众自治的基本政治制度，但不是也不能替代基层协商。我们不能越俎代庖，更不能越位，称自己“组织”了“基层协商”。

　　三、注重“协商在基层”关键环节

　　“协商在基层”前期实践形成了许多有益经验，推动政协协商从“协商了什么”向“协商取得了什么效果”转变，但还需要不断加强探索。在组织工作过程中，应该注重以下环节。

　　（一）选准议题是“协商在基层”活动成功的基础。选准了议题，“协商在基层”活动就成功了一半。协商议题产生和筛选，可以由党政点题、委员荐题、群众出题、多方选题，也可以从委员提案、社情民意信息等政协经常性工作成果中挑选，还可以通过面对面座谈调研，从基层民众的意愿和诉求中产生等。

　　调研是选准议题，保证“协商在基层”活动顺利开展的关键。可根据需要由县政协领导或者相关专委会领导带队，组织住乡镇（街道）的委员履职活动小组和部分政协委员组成调研组，对协商议题“能否顺利开展”进行前期调研，掂量一下是否符合“政协所能”的标准。

　　协商议题初步确定后，还要按照“党政所需、群众所盼”的要求，联合党政有关部门以及与议题“利益相关”的各方代表，再次组织深入调研；也可以邀请有关方面的专家学者、乡贤人士参与调查研究、分析论证，找准问题的症结所在，基本形成解决问题的思路，“寻找到”利益相关各方的共识，研究提出有针对性、可实施可操作的意见建议，以保证本次“协商在基层”活动能够取得成功。

　　（二）党政支持是“协商在基层”工作顺利开展的保障。人民政协的各项履职工作，最根本的就是要坚持中国共产党的领导。协商议题初步选定以后，要形成协商议事计划，报同级党组织审核批准，并提前一段时间、在一定范围内进行公示。

　　越到基层，与人民群众利益息息相关的事就越具体。政协创新开展“协商在基层”工作的目标，就是要聚焦人民群众关心关注的揪心事、烦心事、操心事，围绕民生关切和与基层群众当下切身利益相关的焦点难点、急事难事开展协商，促进问题得到解决。因此，在其中不可避免地会涉及到项目、资金、惠民政策的落实等方方面面的问题，如果没有党委的高度重视和政府有关部门的大力支持，没有社会各方力量的广泛参与，“协商在基层”工作就难以顺利开展，协商成果就难以得到落实。

　　（三）群众有序参与，共同参与协商，是达成共识的关键。习近平总书记指出，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。

　　政协搭建“协商在基层”工作平台，目的就是要拓宽基层群众参与协商的渠道，把“利益相关各方”聚集在一个协商平台上，通过有规矩有程序地协商、互动式的广泛深入交流，使参与各方的利益诉求能够得到充分而有效的表达，把各方面的力量有序纳入到整个基层社会治理的结构当中。

　　相对而言，与协商议题利益相关的基层群众，更多的时候是处于比较弱势的地位，这也是他们找到政协，并且希望通过政协“协商在基层”工作机制来促进问题得到解决的一个重要原因。因此，在具体的协商议事活动组织过程中，可适当区分参与协商讨论的基层群众代表和列席会议的其他群众，有意识地扩大基层群众和相关利益群体的参与范围，促进协商参与主体的多样化，调动各方参与协商的积极性。不能把“协商在基层”活动搞成“委员自己内部协商”“协商议事会成员协商”或者是“议题调研组协商”。

　　（四）形成协商共识，认真交办督办，是促进协商成果转化落实的必要环节。政协开展“协商在基层”活动的初衷，就是要通过有序而广泛的协商，把各方面的智慧和力量凝聚起来，求同存异、聚同化异、形成共识，争取基层群众的广泛支持和理解，进而达到化解矛盾，促进问题解决，或者至少部分解决问题的目的。在协商过程中，委员可以通过调研报告、主题发言、参与讨论等方法引导议题的走向，归纳提炼共识，但不应该代替民众协商，也不应该成为任何一方的代言人，而是更多地承担居中“协调人”的作用，从而促进更多共识的形成。

　　会中，调研组或会议主持人应该根据各方面的意见和建议，归纳和整理出大家一致同意的协商意见，并要求各方表态确认。如果涉及一些有较大价值的协商共识，还可以视情在其中设立表决环节，通过举手表决或者投票，使大家形成的协商共识得到进一步“确认”，实现协商民主和票决民主的有机结合。这既可以体现协商民主作为一种制度的规范性和程序性安排，是对协商形式的一种完善；又体现了协商活动的民主性和严肃性，强调了对协商成果“程序合法”的肯定。应该说，会议形成的协商意见，不是“政协共识”，也不单纯属于政协的议政建言范畴，而是在党政支持、政协主导、各“利益相关方”共同参与、充分协商后形成的，对参与各方带有一定约束的共识意见。

　　“协商在基层”议事活动所形成的协商成果，应该由批准和参与协商的同级党政组织分级交办，按照协商成果涉及的事权，进行任务分解，细化分工方案，确定工作目标，明确完成时限，并列入党政督查部门跟踪督办事项。政协可要求具体办理单位将办理情况书面向政协反馈，也可以采取视察监督、民主评议和再协商等方式进行办理情况跟踪问效，努力形成各方力量共同推动协商成果转化落实的工作格局。

　　四、小 结

　　“协商在基层”活动，拓展了县级政协履职空间，破解了政协在乡镇“没有脚”的困难，解决了住乡镇（街道）政协委员无履职载体的问题，是推进政协工作履职见效，更好服务地方党委政府工作大局的有益探索，成为了推进县级政协聚焦协商，破解“两个薄弱”问题的有效载体和有力抓手。

　　“协商在基层”工作，组织引导基层广大干部群众亲身参与到民主协商的实践过程中，并且运用协商民主手段解决问题。这使基层群众感受到，协商民主制度能够充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，能够有效维护他们的切身利益；使基层领导干部切身体会到，基层社会治理难、难治理的问题也可以通过民主协商这样的春风化雨、和风细雨、润物细无声的方式来推动解决；使政协委员更加深切地认识到，“为国履职、为民尽责”不是一句空话，而是深入基层、面向群众实实在在的履职行动，而后者正是为党政分忧、为群众解困的有力抓手和有效举措，从而更加激发出委员的荣誉感、使命感和履职热情。从一定意义上说，广泛深入开展“协商在基层”活动，也是对基层干部、基层群众的社会主义协商民主精神的培育。

　　（作者：中国人民政协理论研究会理事，云南省政协研究室主任）