人民政协调研工作的定位及特色品牌的培育*

　　◎ 张江山

　　【摘要】人民政协调研工作是党的调研工作的重要组成部分。政协调研是发挥新型政党制度优势的重要机制性安排，是加强思想政治引领、广泛凝聚共识的过程，是政协协商与基层协商相衔接的重要载体。培育政协调研的特色和品牌，要在调研选题、调研过程和调研组织等方面体现专门协商机构的性质定位。

　　【关键词】人民政协 调研 专门协商机构 特色品牌 调研选题 调研过程

　　*本文为重庆市社会科学规划项目“人民政协思想政治共识凝聚机理和范式创新研究”（2019YBMK009）的成果，主持人：张江山。

　　习近平总书记从推动国家治理现代化的高度首次阐明了政协是国家治理体系的重要组成部分，强调要发挥人民政协制度具有的多方面独特优势。基于政协制度设计考量，政协作为政治架构中的重要政治组织，在国家治理体系和治理能力现代化进程中前景广阔、大有可为。中央政协工作会议后，政协从职能拓展、履职形式创新、机构建设等方面都面临重要机遇期。调研工作作为政协一项经常性、基础性工作，工作效果如何，直接影响着政协在国家治理中效能的发挥。政协工作要有新气象，首先是调研要有新动作、新局面，这是发挥政协在国家治理中特色和优势的内在要求。

　　一、政协调研工作是党的调研工作的重要组成部分

　　调查研究是我们党领导革命、建设和改革的一项基本功，是中国共产党区别于其他政党的显著标志。在我们党看来，调查研究不仅是工作方法，而且是“关系党和人民事业得失成败的大问题”［1］。中国革命、建设和改革的基本经验告诉我们，什么时候党的调研工作搞得深入、搞得扎实、搞得持久，革命、建设和改革就进行得顺利一些，出的问题就少一些，即使有了问题也解决得比较顺利、比较彻底。人民政协作为中国共产党领导下各民主党派、各界别群众参与国家治理的重要平台，其调研工作体现了党的调研工作的基本要求。

　　（一）调研是提高认识能力的过程。对中国共产党来说，调查研究的意义不仅是工作方法问题，更重要的意义在于坚持马克思主义认识论、践行党的思想路线的问题。中国革命实践证明，离开调查研究就会产生“唯心的阶级估量和唯心的工作指导”［2］，就无法正确认识国情和客观实际，就无法同人民群众保持血肉联系，进而改造主观世界。习近平总书记强调，“要发扬理论联系实际的马克思主义学风，带着问题学，拜人民为师”［3］。我们党团结全党的重要领导方法的一大特点是，在大力宣传、倡导、培养和推广调查研究风气中，化解和克服党内的思想矛盾和工作矛盾。当年的延安整风，就是从认识、学习和开展调查研究工作起，发动和发展起来的，扭转和克服了以前长期存在的主观主义和脱离实际的不良学风。党的十八大以来，中央八项规定作为全面从严治党的破题之举，“改进调查研究”处于首位。政协委员是在中国共产党领导下参与国家治理的重要力量。政协组织委员开展调查研究，能够加深委员对党的路线方针政策的理解和领会，克服理解和认识的偏狭，达到提高履职能力、客观看待问题、形成正确认识、克服主观主义的目的。

　　（二）调研是服务科学决策的过程。将调查研究作为决策的前置性程序并贯穿决策实施的全过程，是防止和克服决策脱离客观实际的重要保障。习近平总书记指出，“没有调查，就没有发言权，更没有决策权”［4］，同时进一步阐明了调研和决策的关系，“调查研究的过程就是科学决策的过程”［5］。在我国国家治理中，基于重大问题在决策前进行充分调研、广泛协商，听取社会各界的意见和建议，已经成为党和国家重大决策出台前的必经程序和优良传统。政协作为国家政治架构中的专门协商机构就重大决策提出意见建议，具有制度化、层次高的特点。政协章程规定，政治协商是对国家大政方针和地方的重要举措以及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的重要问题，在决策之前和决策实施之中进行协商。政协在党委政府决策之前，通过组织不同界别的委员开展调研和协商，提出意见建议，既能对党委政府的决策制定起到参谋和智囊的辅助作用，又能对决策实施过程中可能出现的偏差和不足提供监督机制，特别是将经过政协调研、协商后形成的代表社会各界的意见建议纳入决策过程，使决策更容易得到社会各界的理解和支持。政协职能的实现方式虽然有很多，但调研是履行职能的基础。重大课题开展协商前需要深入的调查研究，考察、视察等活动也要遵循调研的方法，提案、反映社情民意都必须事先开展调研。因此，政协委员没有进行调查研究，就没有建言权；政协没有组织调查研究，就会丧失组织协商的基本条件。

　　（三）调研是联系群众、为民办事的过程。人民政协由界别组成，是联系群众的重要渠道。习近平总书记指出：“密切联系群众的一个重要方面，就是大兴调查研究之风。”［6］社会主义协商民主和党的群众路线作为中国共产党治国理政的重要方式，具有共同的理论基础、价值追求和方法论。作为专门协商机构的人民政协是社会各界群众有序政治参与的重要渠道，是以协商民主形式维护人民群众利益、落实群众路线的制度安排。政协调研的过程就是党通过政协广泛联系界别群众的过程，通过“从群众中来、到群众中去”的调研，收集民意、反映民情，践行为人民群众服务的根本宗旨。政协委员来自紧密联系群众的各个界别，做群众工作更具有亲和力。委员深入基层直面矛盾进行调研，更能够了解群众的心声，能够为党委政府提供滞留于基层、散佚于群众中的鲜活情况、意见和建议，从而实现为人民群众服务的目的。

　　二、政协调研是人民政协履行职能的重要方式

　　习近平总书记强调，人民政协要发挥好专门协商机构作用。包括调研在内的政协所有履职方式和履职载体，都要体现人民政协专门协商机构的协商理念、政治责任和人民性的要求。政协调研在运作机理、实现方式等方面具有显著特点。

　　（一）政协调研是发挥新型政党制度优势的重要机制性安排。在我们国家政治生活中，共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，不是相互独立、相互分离、自行其是的政治行为，而是建立在中国共产党领导的新型政党制度基础上的统一性政治行为，共同创造多党合作治理的民主执政局面。人民政协作为中国共产党与各民主党派合作共事的重要平台，尊重和保障各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的权利，为各民主党派、无党派人士协商履职创造条件，其中调研作为政协履职的基础性环节，是新型政党制度的实现形式和重要机制性安排。中央政协工作会议有关文件提出，人民政协要通过联合调研、共同举办协商活动等方式，为民主党派和无党派人士更好发挥作用创造条件。这体现了人民政协作为实行新型政党制度的重要政治形式和组织形式的制度优势。在政协制度框架下，各民主党派和无党派人士参与政协组织的联合调研，是政党合作方式在中国语境下的制度创新，是新型政党制度的多党合作基本方针的重要实践。因此，政协有责任积极创设合作议题、创新合作机制，推动调研活动更有效开展。

　　（二）政协调研是加强思想政治引领、广泛凝聚共识的过程。凝聚共识是政协作为国家治理体系重要组成部分的功能表达，体现了政协职能的重要价值，是对新时代政协职能的凝练和升华。凝聚共识作为政协履职工作的中心环节，也是政协开展调研必须遵循的基本原则。一方面，调研过程反映的是共识“凝聚”的过程。凝聚共识难在“凝聚”。委员在调研过程中，通过宣传政策、解疑释惑、倾听民声、沟通思想，有利于破除共识“凝聚”的思想障碍，使共识在点滴中积累，积少成多。另一方面，建言献策反映的是共识“凝聚”的结果。政协提出的建议和对策是参加调研的广大委员智慧的反映，是了解情况、研究问题的结果，本身就是共识。在协商活动中，委员们交流讨论在调研中感受到的国家变化、群众生活水平的改善，有利于强化委员团结合作的理念、增进委员对中国共产党和中国特色社会主义的认同，有利于在凝聚共识的基础上，进一步做好大团结大联合的工作。

　　（三）政协调研是政协协商与基层协商相衔接的重要载体。基层协商是协商民主的七个渠道之一，还存在发展空间、可持续发展动力不足，以及运行机制不完善、有效性存在质疑的困境。［7］人民政协在破解基层协商中存在的不敢协商、不愿协商、不会协商等难题上具有优势。一方面，有利于破解基层不敢协商、不愿协商的难题。政协调研一般由政协主席、副主席或专委会主任牵头，基层党委政府重视，主要领导往往亲自参加，能够推动基层政府直面问题开展协商。调研还具有“不建机构建机制”的优势，既能有效破解基层政协基础工作和人员力量薄弱问题，又为政协深入基层、了解民意提供了覆盖面广、体系成熟的制度机制，这都有利于推动解决基层不敢协商、不愿协商的问题。另一方面，有利于破解基层不会协商的难题。相较而言，政协委员具备专业的协商素养，懂协商、更会协商。党中央明确指出，要发挥各级政协委员密切联系群众的积极作用，引导基层群众开展协商活动。［8］政协委员通过调研参与基层协商，在调研中深入群众，能够将政协协商的政治、团结、民主、智力、功能、界别等优势运用到调研中去，既有利于引导培育基层的协商文化，又有利于在根本利益一致基础上推动基层协商有效开展。

　　三、紧扣专门协商机构性质定位培育政协调研的特色品牌

　　经过探索实践，政协调研工作形成了以政协委员为主体、以政协专委会为依托、以课题为纽带，联动党派、界别和上下级政协组织参加的工作模式。发挥政协专门协商机构作用，培育调研的特色和品牌，既要遵循党的调研工作的一般性要求，在共性的要求上提高质量；又要把专门协商机构“专”的特色和质量要求体现在调研之中，在特有的要求上出成效，创新调研工作，真正使政协的调研从过程到成果都具有特色，真正形成有特色的质量。

　　（一）要站在大局的高度精准选题。政协之“政”是政治之“政”，政协调研课题事关国家全局和发展大局。政协调研选题，必须站得高、看得远，才能选得准。关键要处理好以下几个方面关系。一是“热”与“冷”的关系。政协调研选题要迎着热点上，围绕党委政府的中心任务、重点工作开展。但如果选题同党委政府的完全一样，切入角度也相似，提出的建议就难免重复，这样意义就不大。因此，政协在选题时要善于找准“热”中之“冷”，善于在对“热”问题进行“冷”思考上发挥优势。同时，要关注一些党委政府一时顾不上的全局之“弱”、全局之“冷”的工作，发挥优势对这些“冷”问题进行“热”思考。二是大与小的关系。调研选题太大，往往需要投入的人力物力财力就大，有可能是政协组织力所不及的。但全局性的大问题是由无数具体问题组成的。政协要着眼于大局进行思索，洞察关系到全局的主要矛盾和矛盾的主要方面，选择能够小中见大的具体问题作为调研题目。比如对于政协常委会协商的重大课题、聚焦“十四五”规划的制定和实施等，要把大课题转换为小切口的子课题，以子课题组建专题调研组来开展调研。三是点与面的关系。同党委政府相比，政协要针对一些综合性强的课题进行系统调研会存在一些困难。因此政协调研的选题要善于化面为点，瞄准那些能够以点带面、以点照面的选题进行调研，通过解剖麻雀式的调研，提出解决全局性问题的建议。比如应结合专委会“专”的特点和专门协商机构“专”的质量要求，选择委员可以发挥优势的调研题目。

　　（二）要用科学的态度务实调研。在国家政治架构中，党委是决策机关、政府是行政机关、政协是专门协商机构。政协作为专门协商机构，位置相对超脱，协商调研关键是“说”得对、“建”得准，为党委政府决策施政提供思想的外援。因此，要坚持用科学的态度，务实把履行政协职能寓于调研的全过程。一是点出问题和解答问题相结合。政协调研不同于党委政府的决策性调研，政协是只建言、不决策，其协商调研可以是“答题”，以事实为根据，发现问题并提出政策建议，不能被特定意见、假设或想法所左右，也不能对书本知识和已有政策作教条式对待，“有一是一、有二是二，既报喜又报忧，不唯书、不唯上、只唯实”［9］。同时，政协还可以通过履行民主监督职能把问题点出来，以引起党委政府的关注。二是调查研究与深入协商相结合。政协的调研与协商不是相互独立的过程，而是协商贯穿调研的全过程。调研谋划阶段，要同党政部门协商，通过走访党政有关部门，共同研究调研对象和重点。调研开展阶段，要同基层群众协商，边调研边协商，倾听有关界别群众的呼声，帮助界别群众反映诉求。在调研收官阶段，要加强调研小组内部协商，在氛围宽松的平等协商交流中提出对策建议。三是凝聚共识和传播共识相结合。政协凝聚共识不只是调研完成后协商会议的任务，调研的过程就具有建言献策和凝聚共识的双重性，既要把问题了解透彻提出对策建议，又要通过调研的过程解决思想认识问题，实现建言献策和凝聚共识二者相互赋能、相得益彰。调研筹备阶段，组织委员和专家开展同调研课题相关的政策理论学习，对调研的必要性以及重点、难点形成一致性认识，这是政协加强思想政治引领的过程。调研过程中，要在深入调研的基础上，把零散的认识系统化、把粗浅的认识深刻化、把小共识累积为大共识，同时在与群众的交流中放大共识，以事实深化共识，经过思想碰撞、精神交流以达到更高层次的共识。

　　（三）要用工匠的专业精神策划调研。同党委政府调研工作的主体主要是机关干部不同，政协调研工作的主体是委员。政协作为调研的组织者，要发扬“执着专注、精益求精、一丝不苟、追求卓越”的工匠精神，不断拓展调查渠道、创新调研方式，在调查思路上求宽、求广，在研究方法上求深、求细，在调研效果上求多、求实。一是在推动知情明政上下功夫。把握大局、视野开阔，熟悉调研课题相关政策和情况，是提高政协委员建言献策准确度和质量的基础和前提。政协除了邀请党政部门通报相关情况外，还要做好准备工作，把调研课题的上情了解清楚，形成论证报告，对必要性、本地基本情况以及域外的发展情况进行综述，把相关情况向委员做好通报。二是在组织调研队伍上细琢磨。在充分考虑委员的专业和界别特点的基础上，采取委员自愿报名参加和统筹安排相结合的方式，组织委员参加调研组。委员出于自身意愿且准备充分，参加调研的积极性就高，与党政部门协商时就能言之有物、言之有据，可以避免发言讨论大而化之、空洞无物。要邀请党政有关部门、相关专业学术团体参与调研，在调研过程中可随时解答委员们的疑问。三是在统筹调研方法上有实招。“做正确的调查”还必须有正确的调查方法。调研同提案、反映社情民意信息等经常性工作，在发挥建言献策作用上具有相似性，在重大课题攻关中可以提供意见建议的支持。可以根据年度调研需要，引导委员有侧重地围绕年度调研选题提出提案和反映社情民意。同时，要适应信息化发展要求，创新调研方式，如采用问卷、统计、抽样、专家咨询、网络调查等方法开展调研，以提高调研的效率。

　　另外，调查研究是一项事关政协工作全局的综合性工程。做好政协调研工作，还要建立和完善政协调研工作制度，以提高制度化水平。这是培育政协调研特色、打造政协调研特色品牌的重要向度，也是调查研究可以持续有效开展的重要保障。

　　（作者：重庆市政协研究室综合处处长，博士）

　　注 释：

　　［1］习近平：“谈谈调查研究”，载《学习时报》，2011年11月21日，第1版。

　　［2］《毛泽东选集（第1卷）》，人民出版社1991年版，第112页。

　　［3］《习近平谈治国理政（第1卷）》，外文出版社2014年版，第406页。

　　［4］习近平：“加强对改革重大问题调查研究提高全面深化改革决策科学性”，载《人民日报》，2013年7月25日，第1版。

　　［5］习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社，2006年版。

　　［6］习近平：“在中央和国家机关党的建设工作会议上的讲话”，载《求是》，2019年第21期，第10页。

　　［7］李德虎:“走出基层协商民主发展的瓶颈”，载《学习时报》，2016年3月4日，第4版。

　　［8］中共中央办公厅、国务院办公厅：“关于加强城乡社区协商的意见”，载《人民日报》，2015年07月23日，第1版。

　　［9］习近平：“谈谈调查研究”，载《学习时报》，2011年11月21日，第1版。