◎ 杨统连

　　作为人民政协三大主要职能之一的民主监督，是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要实现形式，是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排，在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用。当前，我们党正在团结带领全国各族人民为实现第二个百年目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。面对新形势新任务，发挥好人民政协民主监督的独特优势和重要作用，对于推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实，促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉，推动人民群众关心的重点难点问题的解决，加强中国共产党同各党派团体、各族各界人士的团结合作，都具有重要意义。本文试图对人民政协民主监督的发展历程进行梳理，对人民政协民主监督的性质进行分析，对新时代如何进一步做好人民政协民主监督工作作一些思考。

　　一、深入了解人民政协民主监督的发展历程

　　人民政协民主监督经历了一个逐步发展的过程。深入了解这一发展过程，有助于正确理解人民政协民主监督的深刻内涵和重要意义，有助于增强做好人民政协民主监督工作的使命感和责任感。

　　（一）人民政协民主监督的思想源泉。1938年10月，毛泽东同志在党的六届六中全会上作题为《论新阶段》的政治报告中提到：“互相规过，是朋友间的美德，也是政党间应该提倡的作风。”［1］这里的“规过”，就是监督之意。1941年6月，毛泽东同志在陕甘宁边区参议会上演说时强调：“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。”［2］1945年7月，他在回答黄炎培关于历史周期律之问时说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［3］可见，毛泽东同志在新民主主义革命时期就提出了监督的概念，并深刻认识到监督对政党建设和政权建设的重要意义。这是人民政协民主监督的思想源泉。

　　（二）人民政协成立后监督工作的探索。一届全国政协开展了一些具有监督性质的工作，但主要任务是协商。第一届全国人大召开后，人民政协应如何继续发挥作用？1954年12月19日，毛泽东同志提出，人民政协的任务主要有五项，其中第三项是“提意见”［4］。两天之后，周恩来同志作出这样解释：人民政协要联系群众，“向国家有关机关反映群众意见和提出建议”［5］。毛泽东同志、周恩来同志所说的“提意见”“反映群众意见”“提出建议”，都是监督的意思。1954年12月全国政协二届一次会议通过的政协章程据此作了规定。这是人民政协民主监督的一个发端。党的八大及其前后，毛泽东同志提出了中国共产党与各民主党派“长期共存，互相监督”的方针。由于人民政协是统一战线组织，“长期共存、互相监督”也就成为人民政协内部共产党和民主党派处理相互关系的方针，“互相监督”成为人民政协的一项工作。1957年3月，全国政协二届三次会议在政治决议中提出：“我们必须根据中国共产党和各民主党派‘长期共存、互相监督’的方针，继续发扬民主，健全国家政治生活。”［6］互相监督工作成为人民政协民主监督的另一个发端。1979年6月，邓小平同志在全国政协五届二次会议开幕词中指出，“中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题，进行协商、讨论，实行互相监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”［7］从邓小平同志的讲话中可以看出，此时政协的监督工作，既包括党派之间在政协的互相监督，也包括对宪法和法律实施的监督。人民政协成立后对监督工作的探索，是民主监督成为人民政协一项主要职能的实践基础。

　　（三）民主监督成为人民政协的一项主要职能。1980年中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》首次明确提出民主监督概念：“政协是我国政治体制中贯彻社会主义民主，实行互相监督的重要形式，它的主要任务应当是实行政治协商和民主监督。”［8］1982年12月全国政协五届五次会议通过的政协章程，在总纲中把民主监督作为人民政协的职能清楚地提出来：“中国人民政治协商会议……对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用。”［9］1989年中共中央《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、1995年中共中央批准转发的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》等文件，对人民政协民主监督职能的规定越来越明确、越来越具体。民主监督作为人民政协的一项主要职能，发挥越来越大的作用。

　　（四）人民政协民主监督开启制度化发展新阶段。《关于加强人民政协工作的意见》从内容、形式、机制等方面为人民政协民主监督工作制度化建设打下良好基础。进入新时代，随着社会主义协商民主广泛多层制度化发展，人民政协民主监督也进入了制度化发展新阶段。习近平总书记强调，要推进民主监督制度建设，完善相关制度机制。党的十八届三中全会决定、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都强调要推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》，要求各级党委支持和保证人民政协依章程进行民主监督。在总结各级政协开展民主监督工作实践经验的基础上，2017年3月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，把人民政协民主监督明确为协商式监督，并从性质定位、指导思想、基本原则、主要内容、主要形式、工作程序、工作机制，以及加强党的领导等方面，全面推进了人民政协民主监督制度化、规范化、程序化建设。

　　二、准确把握人民政协民主监督的性质定位

　　《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》规定，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。人民政协的民主监督有自己的特性，概括起来，有政治性、非对抗性、非强制性、有组织性、平台性五个特点。做好人民政协民主监督工作，要准确把握人民政协民主监督的性质定位。

　　（一）政治性。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是这一基本政治制度的机构，是党领导的政治组织，民主监督作为人民政协的一个主要职能，具有政治性。《关于加强人民政协工作的意见》明确规定人民政协的民主监督是政治监督。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》虽然没有同样的表述，但却进一步明确了人民政协民主监督的基本原则，即坚持中国共产党的领导，坚定正确的政治方向，围绕中心、服务大局，依照宪法法律和政协章程有序开展；明确了人民政协民主监督的重点，即党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况这样的重大政治问题。这都鲜明体现了人民政协民主监督的政治性。人民政协民主监督要旗帜鲜明地讲政治。参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在人民政协进行民主监督，是政治上的权利，同时也是政治上的责任和义务，应当遵守宪法和政协章程，执行政协决议，按照人民政协民主监督的原则、重点、形式、程序认真履行职责。

　　（二）非对抗性。在实行多党制的国家或地区，在野党对执政党的监督大多是对抗性监督。人民政协民主监督作为协商式监督，具有非对抗性、合作性、支持性的特点，方式是协商，即提出意见、批评、建议；目的是协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝心聚力。人民政协开展民主监督工作，要坚持寓支持于监督之中，坚持协商式监督的原则和要求，坚持民主的方法、讨论的方法，做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，并设身处地多提建设性意见，不存旁观之心、不为敷衍之事。

　　（三）非强制性。人民政协不同于人大，不是权力机关，民主监督没有法律约束力，不具有强制性。人民政协开展民主监督靠的不是强制约束力，而是政治影响力，不靠说了算，而靠说得对。人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排，在中国具有崇高的政治地位和巨大的政治影响力。人民政协人才荟萃、智力密集、位置超脱，有能力就一些重大问题提出切中要害的真知灼见。为了使“切中要害的真知灼见”能够被听到、被采纳，除了依靠人民政协的政治影响力外，还有不断完善的民主监督制度、机制和程序作保障。可见，这是人民政协民主监督能够发挥更大作用的独特优势。人民政协要充分发挥这一独特优势，组织政协委员围绕党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况，就一些宏观的、重大的、深层次的问题进行深入研究、广泛协商，提出高水平、高质量的意见和建议。

　　（四）有组织性。人民政协民主监督不同于一般群众的分散监督。人民政协民主监督是有明确的监督内容、通过一定的监督形式、按照规定的监督程序、在一定的监督机制保障下进行的监督。从形式来看，有会议监督、视察监督、提案监督、专项监督，这些监督形式都是政协有组织地开展的重要工作、重要活动。其他监督形式还有：党委和政府有关部门组织的调查、检查、听证等活动，视情吸收政协委员参加；政协应有关部门邀请，推荐特约监督员或组织民主监督小组；发挥政协社情民意信息、委员来信来访、委员举报和民主评议等的民主监督作用。政协委员以这些形式发挥民主监督作用，也是通过政协组织推荐才得以履行监督职能，或者通过政协这个渠道才得以实现监督目的。原则上，政协委员个人不应打着政协组织的旗号、以政协委员的名义而不通过政协组织进行监督活动。

　　（五）平台性。从上文提到的人民政协民主监督的定义中，可以清楚地看出：人民政协是民主监督的平台，而不是主体，主体是参加人民政协的各党派团体（由政协委员代表）和各族各界人士（即政协委员）。人民政协不作为一个主体对党委、政府进行监督。人民政协的一个主要任务是为政协委员履行民主监督职能提供平台服务，做好组织保障工作。

　　三、新时代进一步加强和改进人民政协民主监督工作

　　在人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能中，民主监督是人民政协履职的薄弱环节。有的政协委员认为民主监督缺乏刚性，与其说了白说，不如装糊涂，因而不愿监督；有的政协委员认为尺度不好把握，怕越位，怕添乱，怕被说成是找茬子和拆台，因而不敢监督；对于监督什么、怎么监督，虽有原则性规定和要求，但可操作性不足，因而有的政协委员感到不会监督。

　　分析原因，有个别委员认识存在偏差的问题，也有制度机制和工作程序有待进一步完善的问题，有政协组织服务保障能力、个别委员履职能力有待进一步提高的问题，也有个别地方党委政府重视程度、支持力度有待进一步加强的问题。由于这些原因，在一些地方，在一定程度上，民主监督存在形式化、简单化、表面化现象，没有发挥应有的作用。

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，从建设社会主义政治文明的高度，对人民政协事业发展作出新的部署，对加强和改进人民政协民主监督工作提出新的要求。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，为新时代做好人民政协民主监督工作提供了基本遵循。

　　深刻领会习近平总书记重要指示精神和中共中央的决策部署，笔者认为，加强和改进人民政协民主监督工作，除了要深刻理解人民政协民主监督的独特优势和重要作用、准确把握人民政协民主监督的性质定位之外，还应着重从以下几个方面用力。

　　（一）加强党对人民政协民主监督的领导。中国共产党领导是人民政协事业发展进步的根本政治保证，也是人民政协必须恪守的根本政治原则。人民政协进行民主监督，关键是坚持党的领导。坚持党对人民政协民主监督的领导，必须强化党委的统一领导。要高度重视。要充分认识人民政协是党领导的政治组织和民主形式，充分认识人民政协工作是党的工作的重要组成部分，充分认识人民政协民主监督对提高党的执政能力和领导水平、推动和改进党的工作有着重要意义。要有具体举措。推动各级党委不断完善对人民政协民主监督的组织领导机制；将人民政协民主监督工作安排纳入党委工作总体部署；对重点监督议题，要加强集中统一领导，通过总揽全局、协调各方，确保监督工作有力有序有效开展。要为人民政协民主监督营造良好环境。坚持“不打棍子、不扣帽子、不抓辫子”，鼓励讲真话、讲实话，尊重和包容不同意见、逆耳之言和尖锐批评。但是，对任何违背四项基本原则的言行，都必须态度鲜明、立场坚定地坚决反对，以确保人民政协民主监督的正确政治方向。

　　坚持党对人民政协民主监督的领导，必须发挥政协党组在政协工作中把方向、管大局、保落实的领导作用。政协党组必须担负起坚持和维护党的领导的政治责任。要完善机制。政协党组要在同级党委领导下，不断完善人民政协民主监督的组织领导、知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制，确保人民政协依章程进行民主监督。要抓住重点。政协党组要负责领导重点监督议题的组织实施，加强对党和国家重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况的民主监督。要把准方向。政协党组要切实把握民主监督的方向和原则、节奏和力度，并及时向同级党委报告工作进展情况和遇到的重大问题，确保党的领导落实到民主监督工作全过程和各方面。

　　（二）突出人民政协民主监督的重点。人民政协的三项主要职能既有联系，又有区别，民主监督更侧重于决策的贯彻落实情况，更注重通过调研察看发现问题、围绕履责不力提出批评、针对存在不足督促改进。人民政协民主监督内容非常丰富，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》规定的主要内容就有8个方面。在实践中，必须突出重点，聚焦党和政府中心工作，着力对党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实情况开展监督，并强化问题导向，抓住主要矛盾和矛盾主要方面，找准存在的困难、短板和薄弱环节，精准发力，从大局上、根本上、长远上提出务实建议。

　　比如，2016年至2020年，全国政协每年都围绕“精准扶贫、精准脱贫”这个重要议题召开专题议政性常委会会议，尤以2017年的“实施精准扶贫中存在的问题和建议”专题议政性常委会会议的监督性质典型，取得的监督效果突出。2021年是“十四五”开局之年，全国政协重点围绕“十四五”规划实施中的重大问题开展协商式监督，助推党和国家重大部署落实。目前有些项目已经启动，有些项目已经完成。

　　（三）用好用活人民政协民主监督的形式。人民政协开展民主监督，要同履行政治协商、参政议政职能相结合，融监督与协商、参与、合作为一体，寓监督于会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息等各项活动和工作之中。会议和调研是两种重要的民主监督形式，要切实用好。而且两者最好配合运用，开展会议协商要有扎实的调查研究作为基础，而调研成果可以转化为会议发言，也可以通过会议协商得以进一步深化。比如，2017年，全国政协在召开“实施精准扶贫中存在的问题和建议”专题议政性常委会会议之前，6位副主席带队、101名委员参加，以全面调研和专题调研两轮压茬进行为主干形式，以问卷调查为典型支撑，辅以有关地方政协协同调研和对24个贫困县财政支出情况的分析，着力解剖麻雀、发现问题；会上多角度分析论证，集中提出意见；会后继续跟进，促进落实。通过扎实的调查研究和深入的会议协商，这次专题议政性常委会会议取得了非常好的民主监督效果。

　　除了通过会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息等方式开展民主监督外，各级政协还结合实际积极探索，创新方式方法。比如，有的地方政协向政府有关部门、法院、检察院委派以政协委员为主体的民主监督小组，使民主监督由“被动”变“主动”；有的地方政协对政府有关部门、法院、检察院的工作进行民主评议，使民主监督由“虚”变“实”；有的地方政协与党内监督、行政监督主体开展联合监督，或与新闻媒体的舆论监督相结合，借助纪检力量、行政力量和媒体力量、公众力量，互补优势，形成合力，努力做到监在“点”上，督在“实”处。［10］这些探索，都值得鼓励，值得关注和研究。

　　（四）把凝聚共识贯穿民主监督全过程。习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中强调，要发挥好人民政协专门协商机构作用，把协商民主贯穿履职全过程，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，积极围绕贯彻落实党和国家重要决策部署情况开展民主监督。中共中央随后出台的《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》强调，要在坚持做好政治协商、民主监督、参政议政工作的同时，把凝聚共识作为政协重要职能。十三届全国政协以来，全国政协高度重视凝聚共识工作，并于2020年12月印发《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》，对凝聚共识作出制度性安排。把凝聚共识贯穿人民政协民主监督全过程，是人民政协民主监督作为具有合作性、支持性的协商式监督的应有之义，也是人民政协民主监督保持正确方向、发挥有效作用的重要保障。

　　人民政协要遵照习近平总书记的指示，贯彻落实《关于加强和促进人民政协凝聚共识工作的意见》，在开展民主监督工作中，努力把确定议题、知情明政、调查研究、协商交流等环节，打造成为寻求共识、凝聚共识的环节；把党委和政府对人民政协民主监督意见的办理反馈、吸收采纳的过程，打造成为达成共识、凝聚共识的过程。人民政协要通过包括民主监督在内的有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。

　　（五）加强政协委员素质能力建设，加强政协组织平台建设，提高人民政协民主监督实效。作为人民政协民主监督工作的主体，政协委员要提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，增强政治责任感和历史使命感，深刻认识人民政协民主监督的性质、内涵和重要作用；要提高敏锐性，主动关注社会热点和焦点问题，积极主动联系服务界别群众；要敢于讲真话、进诤言，及时反映真实情况，勇于提出建议和批评，帮助查找不足、解决问题、推动工作；要积极参加委员教育培训，注重实践养成，全面提升政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力、民主协商能力，做到守纪律、讲规矩、重品行，做到懂政协、会协商、善议政，做到敢于监督、善于监督、正确监督、有效监督。

　　各级政协组织作为民主监督的平台，要进一步健全工作制度、完善工作机制、规范工作程序，为开展民主监督提供有力保障；要加强机关干部队伍建设，做好组织服务工作，引导委员深入基层、深入实际、深入群众，开展调查研究，鼓励委员讲真话，用实例和数据说话，努力做到发言说到点子上、批评点到关键处；要根据时代变化、实践发展和本地实际情况，不断提高站位、深化认识，总结经验、创新方法，聚焦重点、担当作为，进一步提高民主监督工作实效，为党和国家事业发展作出积极贡献。

　　注 释：

　　［1］《建党以来重要文献》（第十五册），中央文献出版社2011年版，第630页。

　　［2］《毛泽东选集》（第三卷），人民出版社1991年版，第809页。

　　［3］《毛泽东年谱（1983—1949）》（中卷），中央文献出版社2002年版，第610页。

　　［4］朱训、郑万通主编：中国人民政协全书（上），中国文史出版社1999年版，第61页。

　　［5］朱训、郑万通主编：中国人民政协全书（上），中国文史出版社1999年版，第62页。

　　［6］《人民日报》，1957年3月21日，第2版。

　　［7］《邓小平文选》（第二卷），人民出版1994年版，第187页。

　　［8］朱训、郑万通主编：中国人民政协全书（上），中国文史出版社1999年版，第979页。

　　［9］朱训、郑万通主编：中国人民政协全书（上），中国文史出版社1999年版，第214页。

　　［10］参见蒋作君：“进一步加强人民政协民主监督的若干建议”，载《中国政协·理论研究》，2010年第3期。

　　*本文为中央党校第79期厅局级领导干部进修班“发展社会主义民主政治”研究专题一支部第6课题组报告。

　　执笔人：中国政协杂志社副社长杨统连。

　　课题组成员：山西省人大常委会研究室主任张世文，中国煤炭科工集团有限公司党委常委、总会计师赵寿森，北方民族大学党委常委、总会计师李红燕。

　　指导老师：中央党校政治理论教研室副主任、副教授齐惠，中央党校政党制度教研室讲师赵洲洋。