◎ 朱步楼

　　【摘要】“专门协商机构”，既是人民政协的性质定位，也是工作定位。加强民主监督，协助党和政府解决问题、改进工作，增进团结、凝聚共识，是“专门协商机构”“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平的重要体现，是推动社会主义协商民主广泛多层制度化发展的重要内容，也是把人民政协制度优势转化为国家治理效能的重要途径。在新的历史条件下，作为“专门协商机构”的人民政协，必须在履职实践中，凸显鲜明特质、发挥独特优势、完善体制机制、提升主体能力，推动民主监督工作提质增效。

　　【关键词】专门协商机构 民主监督

　　习近平总书记在中央政协工作会议上的重要讲话中，强调要把发挥好专门协商机构作用作为当前和今后一个时期，人民政协尤其要抓好的工作，这为人民政协事业发展指明了前进方向。“专门协商机构”，既是人民政协的性质定位，也是工作定位。这个定位，决不是虚化了民主监督职能、弱化了民主监督优势，而是内涵了民主监督职能，拓宽了民主监督空间，对新时代人民政协民主监督工作提质增效，提出了更高的要求。

　　一、民主监督是专门协商机构的主要职能之一

　　从政协定位来看，民主监督的职能只能加强，不能削弱。习近平总书记指出：“人民政协作为统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。”［1］“专门协商机构”，既是对“统一战线组织、多党合作和政治协商机构、人民民主重要实现形式”的综合承载，进一步明确了人民政协集协商、监督、参与、合作于一体的特点；又是其在国家治理体系中的角色定位，集中体现了人民政协在我国政治体制和国家治理体系中的职责地位，彰显了中国特色社会主义民主政治“我有你没有，我能你不能”的独特优势。每个国家的治理体系都有它自己的外在表现形式，也都有它自己的内在逻辑。中国当今的国家治理体系，是在中国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，它是保证中国共产党领导人民有效治理国家的制度体系。发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，一个重要的着力点，就是坚持发扬民主与增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力，提高政治协商、民主监督和参政议政水平。积极开展协商式民主监督，协助党和政府解决问题、改进工作、增进团结、凝聚共识，是“专门协商机构”“专”出特色、“专”出质量、“专”出水平的重要体现，也是把人民政协制度优势转化为国家治理效能的重要一环。

　　从历史演进来看，民主监督作为人民政协的主要职能，是在我国社会主义革命、建设和改革的长期实践中形成，伴随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展而不断发展的。“设计和发展国家政治制度，必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发，既要把握长期形成的历史传承，又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则，还要把握现实要求、着眼解决现实问题，不能割断历史，不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”［2］早在1945年，毛泽东同志在“窑洞对”中，在回答历史周期率问题时就指出：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”［3］建国初期，我们党就提出了互相监督，并将其作为中国共产党处理与民主党派关系的基本方针。改革开放以后，民主监督作为人民政协的主要职能之一被写进《中国人民政治协商会议章程》。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，对支持和保证人民政协依章程进行民主监督，作出了全面部署，中共中央办公厅《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，进一步明确了政协民主监督的性质定位、基本原则、重点内容和方式方法。人民政协的民主监督，是中国社会主义民主政治发展的产物，是中国共产党、各民主党派和中国人民的政治创造。推动人民政协制度完善发展，作为专门协商机构的各级政协，必须履行好民主监督的职能和使命。

　　从履职实践来看，只有加强民主监督，才能推动新时代人民政协工作创新发展。人民政协集协商、监督、参与、合作于一体，政治协商、民主监督、参政议政三项主要职能在制度设计上，既相互区别、又相互融合，能够互相促进、相得益彰。但现实中，三项职能作用的发挥并不均衡。根据调查，在不少地方政协工作中，民主监督仍是短板。主要表现在：有的党政部门对政协民主监督工作重视不够，接受民主监督的主动性和自觉性不强；有些政协组织和政协委员认为民主监督是“软监督”，作用不大，缺乏热情和动力，或者怕参与监督批评“得罪人”、给政府“添乱子”，不敢监督；也有少数政协委员对协商式监督的原则和方法把握不够，不善于理性提出批评建议、平等进行沟通协商。与此同时，政协民主监督的整合机制和保障手段还不健全，与其他监督形式缺乏沟通和联动，也直接影响到政协民主监督优势和作用的发挥。因此，作为专门协商机构的人民政协，要在新时代履行新使命、创造新业绩，必须采取切实措施补短板，努力提升民主监督的力度和实效。

　　二、民主监督是发展协商民主的题中之义

　　社会主义协商民主，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是中国共产党的群众路线在政治领域的重要体现。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，这两种民主形式相互补充、相得益彰，是保障人民当家作主的制度创新，具有无可比拟的优越性和强大生命力。人民政协是社会主义协商民主的专门协商机构，人民政协民主监督是社会主义协商民主的重要实现形式，加强民主监督工作，是推进协商民主广泛多层制度化发展的题中应有之义。

　　（一）作为一种“政治性监督”，政协民主监督有利于促进协商民主的制度化、规范化。人民政协的民主监督源自政党之间的互相监督，体现在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针之中，有着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度的保障。政治性，是政协民主监督的鲜明特征。而政治性的本质和核心，就是坚持中国共产党的领导。政协民主监督不涉及分权、制衡、拆台、竞争，是融协商、监督、参与、合作为一体的，是与党和政府同心同德、同向发力的参政性、合作性、建设性监督。无论是各民主党派作为参政党对执政党的监督，还是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，其出发点都是广泛凝聚共识，维护中国共产党的领导地位和权威，促进国家权力的依法运行和国家方针政策的贯彻实施。加强政协民主监督工作，既能推动协商民主的制度化、规范化、程序化，把各党派团体、各阶层各领域的各种社会力量纳入国家政治体制之中，有组织地反映意见建议、进行协商讨论、开展批评监督，最大程度地保证人民民主权利的实现；又能够避免无谓的政治争斗、资源内耗和社会撕裂，实现政治体制内的自我调节、自我修复和自我完善。

　　（二）作为一种“综合性监督”，政协民主监督有利于推进协商民主的广泛多层发展。政协民主监督的内容十分广泛，包括党委政府的决策是否科学民主依法、党和国家的大政方针是否得到贯彻落实、权力机关及其工作人员是否勤政廉政为民、人民群众关心的问题是否及时得到解决等。既有对政治过程的监督，也有对国家机关的监督，还有对政协自身的监督，是一种全方位监督。民主监督的形式灵活多样，既有全体会议、常委会会议、主席会议、专题协商会等会议监督，也有视察、调研等现场监督，还有提案、建议案、社情民意信息等书面形式的监督，是一种综合性监督。民主监督的内容丰富、形式多样与协商民主的广泛多层发展高度契合，有利于扩大和完善人民群众的有序政治参与，形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有助于从源头上预防和化解可能产生的矛盾和风险，从而凝聚起全社会推进改革发展的智慧和力量。

　　（三）作为一种“问题导向型监督”，政协民主监督有利于提高协商民主的成效和水平。相对于政治协商、参政议政而言，民主监督更多地是从查找问题入手，坚持问题导向，在发现问题、分析原因的基础上，开展批评监督、提出意见建议，进而推动解决问题和改进工作。由于人民政协的民主监督依据明确的规则规范、依托特定的平台载体开展有序监督、理性监督，监督的议题往往是党政关心、社会关注的热点、难点问题，并且经过深入调查研究、反复协商讨论、理性总结提升后，提出切实中肯的批评意见和实事求是的对策建议，既有“咬耳扯袖红脸出汗”的警示功能，又有切实可行、行之有效的适用性，容易被监督对象接受和采纳，以及时纠正失误、解决问题、推动工作。实践证明，加强民主监督与推进协商民主相辅相成。“问题导向型”的民主监督，既可以有效解决“监督失灵”的问题，又能够让广大人民群众在“丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践”［4］中，学会理性地表达自己的诉求，“找到全社会意愿和要求的最大公约数”［5］，“找到有利于协同治理和协作治理的最大公约数”［6］，不断提高公民的协商民主素养、能力和水平。

　　习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治，关键是要增加和扩大我们的优势和特点，而不是要削弱和缩小我们的优势和特点。”［7］加强政协民主监督、推进协商民主发展，是中国社会主义民主政治运行中的重要环节，具有独到的优势和特点。人民政协要充分发挥好专门协商机构作用，必须强化这种优势和特点，从“推进协商民主广泛多层制度化发展”的战略高度，解放思想、扎实工作、探索创新，努力开创政协民主监督工作新局面。

　　三、专门协商机构具有民主监督的独特优势

　　政协民主监督在我国监督体系中的地位和作用，是由人民政协在我国政治体制、国家治理体系中的地位和作用决定的，根本上是由政协的性质定位决定的。它不是具有强制约束力的权力监督，也不同于一般的社会监督，而是一种具有国家政治制度保障，作为国家政治体制、国家治理体系重要组成部分，能够反映各党派团体和各族各界人士的意见建议，对国家权力运行发挥重要制约和监督作用的协商式监督。［8］作为专门协商机构，人民政协的民主监督，既是我国社会主义监督体系的重要组成部分，又有着其他各类监督所没有的独特优势，具有不可替代性。

　　一是监督主体的专业优势。首先，政协民主监督工作的主体是委员，他们来自各个党派团体、各个界别阶层、各行各业，联系面广、代表性强，能够协调整合和及时反映来自人民群众的各种利益诉求和监督意见，充分发挥民主监督实施过程中协调关系、化解矛盾、增进共识、凝聚人心的功能。其次，政协委员是一个高素质群体，人才荟萃、智力密集。例如，十三届全国政协委员中，就有两院院士105名，大学以上学历占91.3%（参照2018年3月）。他们大多是社会各界的精英专才，政治上有地位、社会上有影响、理论上有修养、业务上有功底、学术上有造诣，在开展与其专业领域相关的民主监督方面具有突出的“专业”和“专长”优势，观察社会深刻、分析问题透彻、提出建议精准，能够增强政协民主监督的权威性。

　　二是监督方式的协商优势。民主监督是在坚持中国共产党领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各项活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的形式进行的协商式监督。这种“在协商中监督”和“在监督中协商”的民主监督方式，体现了人民政协作为“专门协商机构”的性质定位和工作特色。开展监督不是靠强制约束力，而是靠政治影响力，靠平等协商的民主精神、靠切中要害的真知灼见、靠以理服人的方式方法。协商式监督的优势，一方面是环境宽松，能够广开言路、活跃思想、畅所欲言，使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来，有利于扩大和完善人民有序政治参与，“保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。”［9］另一方面，相对于权力性监督，较少受到部门利益的束缚，能够增强监督的客观性和前瞻性，使监督工作更容易得到党委、政府和社会各界的支持，批评和建议也更容易为被监督的党政有关部门所接受。同时，协商式监督融决策前的监督和对决策执行情况的监督于一体。决策前进行民主监督，可以形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端，使决策更加完善、更加科学；对决策执行情况的民主监督可以广泛凝聚共识、凝聚力量，有效克服各项政策和工作共识不高、无以落实的弊端，确保决策目标能够在既定的程序运行中加以实现，从而提高民主监督的实际成效。［10］

　　三是监督平台的综合优势。人民政协的民主监督，依托政协组织这一重要平台和载体，一方面有序组织开展监督活动，不靠政协委员个人单打独斗，能够克服一般舆论监督、群众监督的碎片化、狭隘性缺陷，使监督视野更开阔，能抓住重点、由点到面、有的放矢；另一方面，运用政协监督平台的综合优势，丰富完善监督形式，如会议监督、视察监督、提案监督、专项监督、社情民意信息监督、民主评议监督、省市县政协联动监督、推荐特约监督员监督等，并以某种机制和形式与其他监督方式联动衔接、同向发力，能够“一专激发多能”，使民主监督的优势在更大范围、更高程度上发挥出来，取得同频共振的立体效应。

　　四、发挥优势，完善机制，推动民主监督工作提质增效

　　（一）在政协三大主要职能融合发展中，凸显民主监督的鲜明特质。政治协商、民主监督、参政议政，人民政协这三大主要职能，是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国是、发挥作用的重要内容和基本形式，也是人民政协区别于其他政治组织和机构的重要标志。针对民主监督工作相对薄弱的情况，我们必须进一步增强民主监督的使命感和责任感。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视人民政协民主监督工作，出台了一系列文件，对推进民主监督制度化、规范化、程序化作出了明确部署。《中国共产党党内监督条例》明确规定“党内监督与外部监督相结合”，强调各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”，首次把政协民主监督写进党内法规，成为党加强外部监督的一种重要形式和制度安排。习近平总书记强调，人民政协要提高民主监督水平，“强化监督助推落实”。［11］可以说，在新的历史条件下，人民政协民主监督的制度保障越来越好，民主监督活动越来越得到社会各界的重视和认同。与此同时，人民群众对政协民主监督的期望也越来越高。因此，作为专门协商机构的人民政协，应当确立民主监督有为、可为、善为的意识，在协商议政中增加监督元素、强化监督作用、凸显民主监督的特质。民主监督与政治协商、参政议政职能相比，最重要的特质就是“批评”，即拿起批评的武器，开展“尖锐而不极端的批评”。各级政协组织和广大政协委员要强化问题导向、善于抓住重点，通过调查研究确定监督议题、围绕落实不力提出批评、针对存在不足督促整改。正确运用监督过程中的“批评”武器，开展善意而不是恶意、一语中的而不是一味指责的建设性批评，提出对症下药、“言之有理、言之有度、言之有用”的高质量意见建议，就可以使民主监督的特质更加鲜明、功能更加显现。

　　（二）在政协民主监督与其他监督的有机结合中，发挥民主监督的独特优势。我国社会主义监督体系是由多种监督形式组成的，主要包括执政党的党内监督、人大监督、行政监督、民主监督、舆论监督、群众监督等。这些监督形式从多角度、多层面共同构成比较完备的社会主义监督体系。党的十九届四中全会指出，要健全民主监督等各种监督制度，要“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”。习近平总书记指出：“党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。”［12］政协民主监督是人民行使监督权利的重要形式。相对党内监督而言，它属于外部监督；相对于人大法律监督、政府行政监督，它属于有广泛代表性的非权力监督；相对于社会监督、舆论监督，它属于一种高层次、有组织的政治监督。这种监督是围绕中心、服务大局，与党委政府价值同向、目标一致、行动合拍的监督，不是西方多党制、两院制下的那种互相掣肘、权力制衡，而是与党和国家的其他监督互为补充、相辅相成，实现加强监督、有效制约与保持集中领导、富有效率的有机统一。只要建立起政协民主监督与其他监督形式有机结合、协同推进的工作机制，就可以强化监督合力，发挥其在党和国家监督体系中的重要作用。

　　政协民主监督坚持互相尊重、平等讨论、求同存异、理性包容原则，既可以对法律法规的实施、涉及人民群众切身利益问题的解决，广开言路、畅所欲言，发挥协商式监督广泛性、灵活性的优势，在国家治理中起到增进团结、凝心聚力的作用；又可以围绕“贯彻落实党和国家重要决策部署情况”［13］，有组织、有重点地开展监督，发挥其对国家权力运行和实施的监督作用。由于政协位置超脱，其民主监督能够客观真实地反映情况、实事求是地开展批评、精准务实地提出建议。在与其他监督的协同配合下，政协组织的话语权和影响力、意见建议的科学性和权威性，可以在国家治理体系中显现其独特优势，并起到增强监督合力和实效的重要作用。

　　（三）在创新政协民主监督实践中，完善民主监督的运行机制。制度建设带有根本性、稳定性，只有严格制度规范，才能从根本上解决因人而异、因时而变的问题。2014年，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中强调：“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”［14］推动民主监督工作提质增效，必须在创新实践中构建起政协民主监督工作有力、有序、有效开展的制度体系和运行机制。在知情明政方面，要建立党委政府定期向政协委员通报经济社会发展中的重要情况和重大问题制度，扩大并细化政务信息公开的范围和内容，为政协委员知情明政创造条件。在沟通协调方面，加强政协民主监督与党委、政府工作的有效衔接，建立政协专门委员会与党政部门对口联系制度，健全监督议题遴选和调研视察、民主评议等监督活动安排的会商机制，完善地方政协横向、纵向联动监督和与其他监督密切配合的机制。在督办反馈方面，建立健全民主监督意见建议报送和跟踪反馈制度，做到件件有着落、事事有回音。在考核评价方面，将民主监督成果采纳、落实情况，列入党政部门工作考核体系，考评结果与奖励问责挂钩。在权益保障方面，建立政协委员反映情况的直通车和快捷通道，尊重和保护委员的话语权，鼓励委员讲真话、谏诤言，表彰奖励敢于监督、善于监督，在履行民主监督职能过程中作出较大贡献的政协委员或政协参加单位；对于阻挠委员参与民主监督，甚至进行压制、打击和报复的，应该依纪依法追究责任。在此基础上，还应把民主监督作为社会主义协商民主制度建设的重要内容，就党委政府接受监督、政协组织委员实施监督以及民主监督的原则、程序、内容、方式等作出制度性规定，真正把民主监督纳入制度化轨道。

　　（四）在深化政协民主监督平台建设中，提高委员主体的履职能力。实施民主监督，政协组织是平台、政协委员是主体。一方面，作为“专门协商机构”的人民政协，要强化载体、搭建平台、优化服务，提高民主监督的组织化程度；另一方面，作为政协工作主体的政协委员，要通过政协组织这个平台履行民主监督职能。因此，要深化平台建设，发挥政协党组的领导作用和政协委员中共产党员的模范带头作用，围绕党政所思、群众所盼、政协所能来谋划和实施有计划、有重点、有载体、有成效的监督活动。要积极运用现代信息技术和“互联网+”，把“线上”和“线下”、“键对键”和“面对面”结合起来，在已经开展的远程协商、网络监督基础上，积极推进民主监督的技术创新，给政协民主监督平台插上科学技术的翅膀，使参加人民政协的各党派团体和各族各界人士“思想智慧时刻连线、协商监督永远在线”。要推动政协协商与基层协商有效衔接，运用好诸如“有事好商量”协商议事室等载体开展民主监督工作。还要倡导体谅包容、关切宽容、和谐兼容的协商文化，在协商式监督的全过程中，做到平等协商而不强加于人、有序协商而不各说各话、真诚协商而不偏激偏执，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的协商氛围，使监督对象能够闻过则喜、闻者足戒，有则改之、无则加勉。

　　在深化平台建设的同时，要着力提升政协委员的履职能力。习近平总书记指出：“要不断提高思想水平和认识能力，广泛学习各方面知识，准确把握政协履职方式方法，深入调查研究，积极建言献策，全面增强履职本领。”［15］新时代对政协民主监督工作提出了新的更高要求，广大政协委员和政协工作者只有努力克服能力不足和本领恐慌，才能履行好新时代赋予的使命任务。要按照“懂政协、会协商、善议政，守纪律、讲规矩、重品行”的要求，努力增强政治把握能力、调查研究能力、联系群众能力、合作共事能力。政协委员作为各党派团体和各族各界代表人士，由各方面郑重协商产生，代表各界群众参与国是、履行职责，必须形成履行民主监督职能的意识责任和行动自觉，必须具有担当精神、宽广视野、监督能力和协商水平，履职中做到建言建在需要时、议政议到点子上、监督监在关键处。要掌握协商建言的语言艺术和协商、协作、协同、协助的工作方法，创新监督实践、提升监督效果。坚持平台和主体建设一起抓，让政协委员成为协商式监督的专门人才，让政协工作者成为协商式监督平台的专业队伍，就能够为“专门协商机构”的民主监督工作提质增效提供强有力的组织保证和人才支撑。

　　（作者：江苏省政协专家咨询委员会副主任、江苏省政协理论研究会副会长，教授）

　　注 释：

　　［1］习近平：“在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话”，载《人民日报》，2019年9月21日，第2版。

　　［2］《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第59页。

　　［3］中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1893-1949）》，金冲及主编，中央文献出版社1996年版，第719-720页。

　　［4］“中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定”，参见中华人民共和国中央人民政府网站，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm。

　　［5］《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第292页。

　　［6］参见包心鉴：“国家治理现代化视域下人民政协专门协商机构的功能”，载《中国政协·理论研究》，2019年第3期。

　　［7］《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第63页。

　　［8］《<中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进中家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定>辅导读本》，人民出版社2019年版，第12页。

　　［9］《十八大以来重要文献选编（中）》，中央文献出版社2016年版，第72页。

　　［10］参见姚俭建：“专门协商机构在新时代国家治理中的功能定位”，载《中国政协·理论研究》，2019年第4期。

　　［11］习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第5页。

　　［12］《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社2017年版，第187页。

　　［13］习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第5页。

　　［14］习近平：“在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话”，载《人民日报》，2014年9月22日，第2版。

　　［15］习近平：《在中央政协工作会议暨庆祝人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话》，人民出版社2019年版，第11页。