人民政协制度具有鲜明中国特色的制度安排

　　——论党的第一代中央领导集体关于人民政协制度的设计

　　◎ 张峰

　　人民政协是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。这一制度安排是以毛泽东同志为核心的党的第一代中央领导集体作出的。2019年9月20日，习近平总书记在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话中指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，“这也标志着人民政协制度正式确立。”［1］就是说，有了人民政协履行协商建国的使命，也就有了人民政协制度。在中国特色社会主义新时代，把人民政协制度坚持好、把人民政协事业发展好，需要认真总结党的第一代领导集体创制人民政协制度的丰富经验，自觉地承担起推动人民政协制度更加成熟更加定型的新时代新使命。

　　一、政治协商会议路线的形成

　　谈到人民政协的产生，不能不讲1946年1月在重庆召开的有国民党、共产党、其他党派和社会贤达参加的政治协商会议，史称“旧政协”。“旧政协”的意义，主要在于它形成了“政治协商会议的路线”，为人民政协制度的产生提供了道路选择。新中国成立后，毛泽东同志说：“政协机构也还存在，这个名字原是蒋介石的，蒋介石不要，我们要。”［2］这个评价是实事求是的，言简意骇地表达了人民政协的由来。为什么中国共产党要政协？概括起来说，主要是出于三个理由。

　　一是政治协商会议实际上是中国共产党提出的党派会议、政治会议。抗日战争胜利后，1945年8月毛泽东、周恩来等中共代表应国民党邀请赴重庆参加谈判，提出迅速召开有各党各派和无党派人士代表参加的政治会议。经过双方代表多次谈判，国民党方面同意召开政治会议，邀集各党派代表及社会贤达协商国是，讨论和平建国方案及召开国民大会各项问题，但反对使用党派会议或政治会议的名称。国民党代表王世杰提议使用“政治协商会议”作为即将召开的会议名称，得到了中国共产党和其他党派的赞同。“政治协商会议”这一概念写进《国共双方代表会谈纪要》（即“双十协定”）。据李维汉同志记述，“我党原来提出的是召开各党派政治会议。政治协商会议这一名称，是根据国民党王世杰的拟议商定的。”［3］中共之所以赞成使用“政治协商会议”这一名称，是因为“政治协商会议执行各党派代表会议的职权”［4］。如周恩来同志指出的，“党派会议、联合政府都是中共提出的”。［5］“政协就是党派会议，在政协决议中承认了联合政府。”［6］

　　二是政治协商会议使中国共产党同中国民主同盟等民主党派初步形成良好的合作关系。在旧政协的筹备过程中，国民党始终限制各民主党派和民主人士参加政协会议。民盟作为一个方面参加政协，是中共提出并争取来的。在代表席位的分配上，国民党拉拢民盟的组成单位之一——青年党，怂恿其从民盟中分离，要求在民盟的9个席位中占据5个，使民盟陷入尴尬的境地。为了替民盟争取更多的席位，中共主动让出自己的两个席位，最终使民盟的席位保持9个，在各党派中数量最多。在会议期间，中共同民盟订立“君子协定”，即对重大问题事先交换意见，对对方提出的议案以无条件的支持。在会议间隙，中共代表和民盟代表以及社会贤达经常聚在重庆特园交换意见商议对策。在会议之外，中共重视和其他民主党派的联系，包括当时的九三学社筹备会、中国民主建国会以及20多个民主团体和社会组织，并在重庆建立了政治协商会议陪都各界协进会，跟进政协会议的进程并对政协会议产生影响。可以说，中共同各民主党派良好的多党合作关系是在“旧政协”期间开始形成的。

　　三是政治协商会议取得了各种在不同程度上有利于人民而不利于蒋介石反动统治的重大成果。历时21天的政治协商会议通过了五项决议案：一是关于政府组织问题的协议。确定：“国民政府委员由国民政府主席就中国国民党内外人士选任之”，“国府委员名额之半由国民党人员充任，其余半数由其他各党派及社会贤达充任”。国民政府“行政院现有部会及拟设之不管部会政务委员总额中，将以七席或八席，约请国民党以外人士充任”。二是和平建国纲领。规定：“团结一致，建设统一自由民主之新中国”；实行“政治民主化，军队国家化及党派平等合法”；“确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、通讯之自由”；“积极推行地方自治，实行由下而上之普选”；“依民主政制与国情改革军制，实行军党分立，军民分治”。三是关于国民大会问题的协议。规定：“增加党派及社会贤达代表七百名”，“第一届国民大会之职权为制定宪法”。四是关于宪法草案问题的协议。规定：组织宪草审议委员会，修改国民党的宪法草案；“确定省为地方自治之最高单位”，“省长民选”，“省得制定省宪，但不得与国宪抵触”；“聚居于一定地方之少数民族，应保障其自治权”。五是关于军事问题的协议。规定：“任何党派及个人不得利用军队为政争之工具”。［7］政治协商会议的这些协议，在不同程度上有利于人民而不利于蒋介石的反动统治，也体现了中国共产党的一些重要政治主张。因此，为中国共产党所拥护并执行。政治协商会议闭幕后翌日即2月1日，中共中央发出经毛泽东同志修改审定的《关于目前形势和任务的指示》，指出：重庆政治协商会议“已获得重大结果”，“中国即走上了和平民主建设的新阶段”。“中国革命的主要斗争形式，目前已由武装斗争转变为非武装的群众的与议会的斗争，国内问题由政治方式来解决。”［8］毛泽东同志同美联社记者谈话说：“政治协商会议成绩圆满，令人兴奋。”“各党当前的任务，最主要的是在履行政治协商会议的各项决议，组织立宪政府，实行经济复兴。共产党于此准备出力拥护。”［9］

　　重庆政治协商会议后，中国共产党以极大的诚意执行政治协商会议协议，考虑了参加国民政府的问题，甚至考虑了国民政府还都南京后将中共中央办公地点迁移到南京附近的淮阴问题，并且做了军队精简复员工作。但国民党方面却对执行政协协议毫无诚意。国民党二中全会在蒋介石的主持下通过了推翻政协商定的“宪法修改原则”的五项决议。6月26日，国民党军向中原解放区大举进攻，全面内战爆发。中共中央发表《为纪念“七七”九周年宣言》，呼吁：“重开政治协商会议，改组国民党一党专政的政府为民主联合政府。”［10］11月15日，国民党单独召集的“国民代表大会”在南京召开。中共将其称之为“伪国大”，把它通过的宪法叫“蒋宪”，进行了坚决抵制。主要原因是它同政协原则相违背。周恩来同志指出：“其主要部分均与政协原则相反”，具体地说：“政协主张保障人民自由，蒋宪则限制人民自由。政协主张保障少数民族自治权，蒋宪则取消少数民族自治权。政协主张省为地方自治最高单位，自订省宪，实行地方均权主义，蒋宪则取消省宪，实行中央集权主义。政协主张中央政权实行联合政府的责任内阁制，蒋宪则恢复‘五五宪草’的总统独裁制。”［11］与其针锋相对，中国共产党继续坚持政治协商会议的路线。毛泽东同志指出：“中国共产党现在的方针仍然是尊重政治协商会议的路线”。［12］什么是政协路线？周恩来同志解释说：“政协路线就是毛泽东同志《论联合政府》的路线，这将是今后长时期的奋斗目标。”“决议是要变的，但路线不能变，党派协商、共同纲领、联合政府是不能变的。”“政协这一条路线，我们还是不变的，不能放弃的。”［13］这一认识为中国共产党召开新政协作了思想认识上的准备。毛泽东同志后来在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的开幕词中总结说：“我们的会议之所以称为政治协商会议，是因为三年以前我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议。那次会议的结果是被蒋介石国民党及其帮凶们破坏了，但是已在人民中留下了不可磨灭的印象。”［14］政治协商会议开创了中国各政治主体以政治协商方式解决中国政治问题的先河，由此形成的政协路线为此后产生的中国人民政治协商会议所遵循并坚持。

　　二、人民政协制度的确立

　　1948年3月29日至5月1日，国民党在南京召集“国民大会”，选举蒋介石为“总统”，李宗仁为“副总统”。面对这样的局面，中国共产党召开人民代表大会建立全国政权的任务也就提到了日程上。为了召开人民代表大会，需要先行召开政治协商会议（新政协）。1948年4月30日，中共中央发布庆祝“五一”节口号，号召：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”［15］“五一”口号迅即得到各民主党派、无党派民主人士热烈响应。1948年10月初，新政协的筹备工作开始。召开新政协的目的，原本是为召开全国人民代表大会作准备，新政协只是起过渡性的作用，会议的规模也不大，不过是个百八十人的会议。中共经过与民主党派和无党派民主人士商议，建国思路作了重大调整，即由政治协商会议代行全国人民代表大会职权，产生新中国中央政府。1949年1月8日，毛泽东同志宣告：“一九四九年必须召集没有反动派代表参加的以完成中国人民革命任务为目标的各民主党派各人民团体的政治协商会议，宣告中华人民民主共和国的成立，组成共和国的中央政府，并通过共同纲领。”［16］1949年6月15日，新政治协商会议筹备会在北平召开第一次全体会议。参加会议的有中国共产党和各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族、海外华侨等23个单位134人。会议通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》和《关于参加新政治协商会议的单位及其代表名额的规定》。9月17日，筹备会召开第二次全体会议，正式决定将新政协定名为“中国人民政治协商会议”。9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在中南海怀仁堂举行，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》，作出关于国都、国旗、国歌、纪年的决议，选举产生政协全国委员会和中央人民政府委员会。10月1日，毛泽东同志主持召开中央人民政府委员会第一次会议，一致决议接受《中国人民政治协商会议共同纲领》为中央人民政府施政方针，通过《中华人民共和国中央人民政府公告》。在庆祝中华人民共和国中央人民政府成立典礼上，毛泽东同志向全世界庄严宣告：“中华人民共和国中央人民政府今天成立了。”

　　在以毛泽东同志为核心的中共中央领导下，在各民主党派、各人民团体、各族各界人士的积极参与和紧密合作下，人民政协在履行协商建国的使命的过程中形成了人民政协制度。这一制度的主要之点如下：

　　一是明确了人民政协作为统一战线组织的基本性质。人民政协与旧政协虽然都叫政协，却绝对不同，这在于人民政协是中国共产党一贯主张的统一战线的组织形式。周恩来同志指出：“政协是沿用了旧的政治协商会议的名称，但以它的组织和性质来说，所以能够发展成为今天这样的会，决不是发源于旧的政协。”［17］周恩来同志回顾党的统一战线的历史指出：“肯定地说，这一组织便是中国共产党过去所主张的民族民主统一战线的形式。它绝对不同于旧的政治协商会议，旧的政治协商会议已经让国民党反动派破坏了。可是大家都熟悉这一组织形式，所以今天我们沿用了这个名称，而增加了新的内容。”［18］增加的新内容就是统一战线性质。党的统一战线的长期性，决定了人民政协有长期存在的必要。周恩来同志指出：“中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。既然是这样一个组织，就不应该开一次会议就结束，而应该长期存在。中国人民政治协商会议是个长期性的组织。这一点相信大家都是赞成的。”［19］人民政协作为统一战线组织的性质，也决定了人民政协具有巨大的包容性。周恩来同志指出：“为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各族人民的愿望和要求。”［20］除了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级的代表之外，政协代表中还包括从封建阶级、官僚资产阶级中分化出来并投向革命阵营的爱国民主人士。为此，在参加新政协的45个单位外，又设了一个特邀单位。

　　二是明确人民政协实行与人民代表大会的普选方式不同的协商方式，即使不再代行全国人民代表大会职权，仍然对国家大政方针进行协商。新中国的政体，是基于民主集中制的人民代表大会制度。这一点在《共同纲领》中得以明确：“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。”在来不及通过自下而上的普选方式召开全国人民代表大会的情况下，可行的思路就是先行召集中国人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权。由此形成人民政协与人民代表大会的区别——协商方式与普选方式。周恩来同志指出：“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”［21］“将来人民代表大会，是要经过普选方式来产生的。关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的。”［22］人民政协所体现的协商方式，是人民民主的重要形式，周恩来同志概括为“新民主主义的议事精神”，指出：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”［23］这种协商方式不因人民政协代行人民代表大会职权的结束而告终。周恩来同志指出：“国家大政方针，仍要经过人民政协进行协商。”［24］由此确立起人民政协的第一个基本职能——政治协商。

　　三是明确人民政协对人民政府的工作起协商议事的作用，行使建议权。新中国成立初期，国家的大政方针、法律法令是由中央人民政府委员会颁布的，但事先都要经过全国政协会议协商。周恩来同志指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都先要经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”［25］对人民政协的建议，中央人民政府是高度重视并采纳的。1950年6月在全国政协一届二次会议上，毛泽东同志指出：“我们的会议在暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的。”［26］他主张，政协全委会要做成一些决议，交中央人民政府考虑采纳。一届全国政协期间，中华人民共和国宪法草案，中华人民共和国婚姻法，中央人民政府委员会历次会议的重要议案，在正式通过前都经过人民政协协商。新中国进行的一切重大运动，颁布重要政策法令，都经过全国政协全体会议或常务委员会扩大会议协商。政府有关部门也经常把政策、法令、条例送到政协全国委员会有关各组进行研究讨论。中央人民政府关于部门的变更增减也预先提到政协常委会协商。人民政协对人民政府的这种协商议事作用，并不因为全国人民代表大会召开而失去。周恩来同志指出：“就是在普选的全国人民代表大会召开以后，政协会议还将对中央政府的工作起协商、参谋和推动的作用。”［27］

　　四是明确人民政协实行多党合作的基本原则。中国人民政治协商会议第一届全体会议，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式形成，在中国多党合作历史上具有开创性意义。这次会议是政党协商的典范。来自共产党、民革、民盟等方面的80多位代表先后在大会上发言，纷纷为新中国的成立建言献策，贡献自己的政治智慧。非中共人士的一些重要意见建议，只要有道理并且可行，都会得到采纳。这次会议创造了提案这一协商方式，共收到代表提案14件。其中有两个提案内容大致相同，合并为第一类提案。一是郭沫若、李济深、沈钧儒、黄炎培、马叙伦等44人提出的《请以大会名义急电联合国否认国民党反动政府代表案》，二是黄琪翔、张难先等16人提出的《请以中国人民政治协商会议第一届全体会议名义电告联合国大会，郑重声明否认国民党反动政府案》。这两个提案被称为“人民政协历史上的第一件提案”。由于提出第一案的代表中有相当一部分是民主党派领导人，因此，这一提案也可以视为人民政协历史上的第一个民主党派联合提案。一届全体会议形成了平等议事的原则。平等首先体现在政党法律地位和政治关系上、政协参加单位的名额分布以及参与机会的平等上。参加政协的45个单位和1个特邀单位中，虽然中共影响力最大，但中共的代表名额和民盟、民革一样多，均为16人，候补2人，这在一定程度上体现出协商的平等性。在各党派平等关系的问题上，刘少奇同志指出：“中国共产党以一个政党的资格参加人民政治协商会议，和其他各民主党派、各人民团体、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子一起，在新民主主义的共同纲领的基础上忠诚合作，来决定中国一切重要的问题。”［28］

　　一届全国政协期间，毛泽东同志作为全国政协主席，高度重视建立政协会议制度，他说：“新政协各方面的人都有，没有人说开得不好的，主要是工作小心谨慎，与人协商，与人为善。新政协给全国做了一个榜样。”［29］1950年5月，他提出政协常委会定期开，提议至少每月开一次，作为一条法规定下来。他认为，政府委员会委员不是政协全委会委员的，可以出席政协全委会会议，而且有表决权。还主张邀请一些人列席全委会，如起义人员、少数民族、文教、工商等方面代表列席，可以发言，没有表决权。这样各方面的人都有，就可以听各方面的意见。毛泽东同志关于扩大政协会议参加范围的设想在1950年6月全国政协一届二次会议得到了落实。毛泽东同志还主张：政协全委会会议，“按法律规定是每年开会两次，其中将有一次为议题众多的会议，一次为议题较少的会议。”［30］这对于发挥政协全委会的作用，是有重要意义的。

　　三、二届全国政协人民政协制度的发展

　　1954年9月第一届全国人民代表大会第一次全体会议召开，标志着人民政协代行全国人民代表大会职权结束。接着开始筹备第二届全国政协。关于人民政协的新变化，周恩来同志解释主要是四点。一是人民政权职权的变化，“全国人民代表大会已经召开，人民政协不再代行全国人民代表大会的职权，但政协作为人民民主统一战线的组织仍将存在，今后还要继续发挥统一战线的作用。”［31］二是全国政协层次发生的变化，“将原来的政协全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改为全国委员会全体会议和常务委员会两层。”［32］三是政协参加单位的变化。经过协商，参加政协第二届全国委员会的有11个党派、17个团体和特邀代表。“区域和军队不再作为参加政协的单位。因为全国人民代表已经由地区产生，可参加全国人民代表大会。军队是国家的军队，受国家的指挥，也不需要作为政治团体参加政协。”［33］由此形成了人大由区域代表所组成、政协由界别委员所组成的格局。四是政协委员的代表性更为广泛。政协全国委员会名单的人数、代表性、范围都比上届政协有所扩大，能够想到的都尽量包括进去了。全国人大代表绝大多数没有参加政协，558名委员名单中，兼人大代表的只有131人。政协委员的包容性很大，由此也引起了争议。周恩来同志就此解释说：“有人批评政协名单里面什么人都有，我觉得好处就在这里。政协不是一盆清水，如果是一盆清水就没有意思了。政协就是要团结各个方面的人，只要他拥护宪法，立场站过来，我们就欢迎。”［34］

　　1954年12月19日，在全国政协二届一次会议前夕，毛泽东同志邀请各民主党派负责人和无党派民主人士座谈，发表关于政协的性质和任务的谈话。12月21日，周恩来同志在全国政协二届一次会议上作政治报告。这两次讲话集中表达了党的第一代中央领导集体关于人民政协制度的一些重要设计。主要有以下几点。

　　一是明确全国人民代表大会召开后人民政协仍将作为统一战线组织发挥力量动员的作用。针对有些人认为全国人大召开后，政协的作用不大了，没有存在的必要了，毛泽东同志指出：“通过政协容纳许多人来商量事情很需要。”［35］“人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。”［36］“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”［37］周恩来同志更具体地解释说：“人大既开，政协代行人大职权的政权机关作用已经失去，但政协本身的统一战线的作用仍然存在，去掉一个代行的作用，留下本身的作用。”［38］“今后这个组织在中国共产党领导下，继续作为团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，发挥它应有的作用，而不是不起作用。”［39］人民政协作为统一战线组织的作用，主要是力量动员的作用。毛泽东同志指出：“为了实现国家工业化和社会主义改造，一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民主阶级各人民团体的作用。工农联盟是我们国家的基础，但还要懂得去运用在此基础上的广泛的与非劳动人民的联盟——人民民主统一战线。这样动员起来的力量就会更多了。”［40］

　　二是明确人民政协作为各党派的协商机关的性质。针对有些人仍然把政协看做是政权机关，认为政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的，毛泽东指出：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”［41］人民政协的职权即职能就是政治协商。“人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”［42］基于人民政协的基本职能，毛泽东同志明确提出：“政协不仅是人民团体，而且是各党派的协商机关，是党派性的机关。”［43］这里明确把人民政协叫做“各党派的协商机关”，是党的最高领导人对人民政协协商机构的最早定性，反映这一时期人民政协作为中国共产党同民主党派政治协商平台的实际情况，至于政党协商单列进行则是改革开放以后的事情。关于政协协商的内容，毛泽东同志作了设计，主要是三个方面的协商：一是协商国际问题。如对外发表宣言，反对侵略，保卫和平等。毛泽东同志说：“反对战争，保卫和平，这一条有很多文章可做，有些人大常委会不好做，国务院做不完，要由政协来做。”［44］二是协商候选人名单。毛泽东同志指出：“对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及政协各级委员会组成人员的人选进行协商，它有这个权利。全国人民代表大会的代表是人民选举的，但各党派、团体要先进行协商。”［45］这实际上是人大的选举民主与政协的协商民主相结合的问题。三是协商宪法制定和实施。毛泽东同志在说明保留政协进行政治协商的必要性时举例说“宪法草案就是经过协商讨论使得它更为完备的”［46］，并且提出：“宪法的实施问题，巩固人民民主制度问题，政协可以向人大常委会和国务院提意见。”［47］由此可见，政协参与立法协商不仅是在新中国制定第一部宪法时已经做的，而且是党中央对人民政协履行政治协商职能早已有的明确要求。

　　三是明确人民政协协调内外关系的作用。关于人民政协的任务，毛泽东同志提出的第三条是“提意见”，第四条是协调关系。实质上，前者是协调外部关系即社会关系，后者是协调政协内部关系。关于协调外部关系，周恩来同志解释说：“协助国家机关，推动社会力量，来解决社会生活中相互关系的问题，比如阶级关系中的问题；并联系群众，向国家有关机关反映群众意见和提出建议。”［48］当时正在进行所有制的社会主义改造，最主要的关系是公与私的关系。毛泽东同志指出：“国家生活存在各种关系，政协主要是调整资本主义工商业社会主义改造中的公私关系。私营工业有很大的积极性和消极性，公私合营就是要解决这一矛盾，把私营工业和公方拉在一起加以调整，发挥它最大限度的积极作用，消除它最大限度的破坏性，达到解决矛盾。”［49］周恩来同志也指出：“我们政协要把重点放在对私营工商业和工商业家的社会主义改造上面，这是我们参加社会主义改造工作的重点，当然不是其他方面不参加。”［50］“政协不是没有事做，而是可做的事很多，将来会更多，越接近社会主义建成，问题越复杂，那会有反抗的一面，工作也越复杂。”［51］由此我们可以得到一个深刻启示，人民政协要自觉地服务于党和国家的中心任务，人民政协能不能发挥作用和作用之大小，关键在于能不能围绕中心、服务大局。关于协调政协内部关系问题，毛泽东同志指出：“看来内部关系要经常调整，政协要负担起这个任务。”［52］周恩来同志进一步解释说：“协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题，就是代表阶级的党派、团体相互之间内部合作的问题。”［53］之所以内部关系要调整，根源在于矛盾的普遍性和永恒性。毛泽东同志说：“我们的国家内部是团结的，但不是说没有矛盾，因此需要加以调整。矛盾在一万年以后还会有的，一二百年以后阶级矛盾也许没有了，但还会有新旧矛盾，代表旧制度、旧生产关系的唯心论就要和代表新制度、新生产关系的唯物论发生矛盾。只有新的不断克服旧的，社会才能进步。”［54］周恩来同志也认为，随着社会主义改造的发展，力量对比会发生变化，工人阶级、劳动人民之外的人会更少。“但正因为这部分人少，问题倒会更多起来。到那时，更需要一致性，抗拒一致性就会有斗争。思想是不能强制的，要他觉悟，要下很大的功夫。那时各党派、各团体不是没有事做，而是有事做，政协更要调整这些事。”［55］由此我们可以得到一个深刻启示，政协内部关系的调整要适应社会结构的变化，为了使社会各阶层的利益诉求得到合理有序的表达，人民政协要合理设置界别，扩大团结面，增强包容性。

　　四是明确人民政协要把学习马列主义作为自身建设的重要任务。毛泽东同志提出人民政协的第五项任务是“学习马列主义”，并提出：“要提倡努力改造思想，三勤夹一懒。”［56］周恩来同志明确表述为“学习马列主义和努力思想改造。”［57］关于学习的方法，毛泽东同志强调：“学习是自愿的，马列主义也要自愿学习，而不应该强迫。强迫、压迫乃是对敌对阶级（被专政的阶级）的手段。”［58］周恩来同志解释说：“学习不等于信仰，学习马列主义与宗教信仰自由并存，不然，在政协的学习成员中就有宗教界，有的少数民族也有宗教信仰，是不是就发生矛盾了呢？这并不矛盾，学习不等于信仰，同时，又是自愿的思想改造。”［59］学习只有建立在自愿的基础上，并且结合自己的思想实际，才能真正取得实效。在这一思想指导下，在建国初期人民政协的学习座谈会基础上形成学习制度，成为人民政协制度的重要组成部分。

　　五是明确政协组织的上下关系。毛泽东同志提出：“政协组织的上下关系，不成为领导与被领导的关系，究竟如何搞，还要创造经验。”［60］基于这一认识，1954年《政协章程》第七条规定：中国人民政治协商会议全国委员会和各级地方委员会对下一级地方委员会的关系是指导关系。

　　1954年12月25日，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议通过《中国人民政治协商会议章程》，体现了党的第一代中央领导集体关于人民政协制度的设计。二届全国政协后，人民政协制度又有一些新发展。如关于政协会议次数的问题。1955年1月10日，毛泽东同志提出：“这种对重大问题的协商会议每年至少要有四次，即平均每季度一次；此外还应有一些对若干个别问题的会议。”［61］如人民政协实行民主监督问题。1956年4月，毛泽东同志提出多党合作“长期共存，互相监督”的“八字方针”，这在人民政协中得以实行。如关于政协视察工作。1957年2月，毛泽东同志提议：“今年或者明年对于肃反工作全面检查一次，总结经验，发扬正气，打击歪风。中央由人大常委会和政协常委会主持，地方由省市人民委员会和政协委员会主持。”［62］1957年的反右派斗争虽然发生了扩大化错误，但考虑到人民政协应当具有的包容性，毛泽东同志仍然主张将一些右派分子留在政协，说：“有的人还可以让他当政协委员，横直政协搞个千把人都可以。”［63］在第三届全国政协委员中，著名右派分子章伯钧、罗隆基、章乃器等仍在其内。如关于全国政协委员列席全国人大会议问题。1959年4月，毛泽东同志主持召开最高国务会议第十六次会议，统筹安排第二届全国人大一次会议、政协三届一次会议的议程，协商国家机构领导人员候选人和政协全国委员会领导人员候选人名单。中国人民政治协商会议第三届全国委员会第一次会议和第二届全国人民代表大会第一次会议同期召开，开创了全体政协委员列席全国人大会议的先例。

　　（作者：中央社会主义学院原副院长、教授、博导，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特聘专家，习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员）

　　注 释：

　　［1］《习近平谈治国理政》第三卷，外文出版社2020年版，第291-292页。

　　［2］《毛泽东年谱》（1949-1976）第二卷，中央文献出版社2013年版，第166页。

　　［3］李维汉：《回忆与研究》（下），中共党史资料出版社1986年版，第628-629页。

　　［4］《毛泽东年谱》（1893-1949）（下卷），中央文献出版社2013年版，第51页。

　　［5］《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第253页。

　　［6］《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第256页。

　　［7］《毛泽东选集》第四卷，人民出版社1991年版，第1189-1190页。

　　［8］《中国共产党历史》第一卷下册，中共党史出版社2011年第2版，第701页。

　　［9］《毛泽东年谱》（1893-1949）（下卷），中央文献出版社2013年版，第57页。

　　［10］《毛泽东文集》第四卷，人民出版社1993年版，第144页。

　　［11］《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第244页。

　　［12］《毛泽东文集》第四卷，人民出版社1993年版，第203页。

　　［13］《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第256页。

　　［14］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第42页。

　　［15］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第1页。

　　［16］《毛泽东文集》第五卷，人民出版社1996年版，第234页。

　　［17］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第34页。

　　［18］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第35页。

　　［19］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第35页。

　　［20］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第30页。

　　［21］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第38页。

　　［22］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第39页。

　　［23］政协全国委员会研究室编:《老一代革命家论人民政协》，中央文献出版社1997年版，第50页。

　　［24］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第36页。

　　［25］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第36页。

　　［26］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第78-79页。

　　［27］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第52页。

　　［28］《刘少奇选集》上卷，人民出版社1981年版，第433页。

　　［29］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第13页。

　　［30］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第79页。

　　［31］《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第258-259页。

　　［32］《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第259页。

　　［33］《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第261页。

　　［34］《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版，第261-262页。

　　［35］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第384页。

　　［36］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第633-634页。

　　［37］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第385页。

　　［38］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第205页。

　　［39］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第206页。

　　［40］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第635页。

　　［41］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第384页。

　　［42］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第633-634页。

　　［43］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第634页。

　　［44］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第385页。

　　［45］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第385页。

　　［46］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第633页。

　　［47］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第387页。

　　［48］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第206页。

　　［49］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第634页。

　　［50］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第206页。

　　［51］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第208页。

　　［52］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第634页。

　　［53］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第208页。

　　［54］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第634页。

　　［55］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第209页。

　　［56］《毛泽东文集》第六卷，人民出版社1999年版，第387页。

　　［57］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第209页。

　　［58］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第635页。

　　［59］《人民政协重要文献选编》（上），中央文献出版社、中国文史出版社2009年版，第209页。

　　［60］《建国以来毛泽东文稿》第四册，中央文献出版社1990年版，第636页。

　　［61］《毛泽东年谱》（1949-1976）第二卷，中央文献出版社，第334-335页。

　　［62］《毛泽东文集》第七卷，人民出版社1999年版，第218页。

　　［63］《毛泽东选集》第五卷，人民出版社1977年版，第478页。