作者：梁英松

　　推进科学立法，关键是完善立法体制，包括优化立法职权配置，健全立法起草、论证、协调、审议机制，完善法律草案表决程序等，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，提高法律法规的可执行性、可操作性。在立法法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节加强制度设计，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

　　强化立法规划的作用。地方立法应当坚持“有所为有所不为”的理念，主动把握好地方性法规同政策、规章以及其他社会调控手段之间的界限，对涉及政府工作的具体问题，由政府制定规章和规范性文件。一是把握好选题立项。科学确定立法项目，确保具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展和全面深化改革迫切需要的立法项目列入立法规划。二是完善相关工作机制。建立人大常委会工作机构与政府法制机构沟通协调机制，使人大与政府的立法规划和计划相互衔接，对立法项目进度进行精细化管理，编制立法计划实施方案和进度安排表，细化时间节点和各方责任，确保立法计划顺利实施。

　　创新完善法规起草机制。发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作。按照法律的相关规定，政府是有权提出地方性法规案的法定主体，自然有权起草法规草案。在法规起草阶段，人大的主导作用主要应体现为对起草部门的监督和制约、对涉及公共权益的维护。对于涉及综合性、全局性、基础性的地方性法规，应由人大相关专门委员会、常委会工作机构组织有关部门或委托“第三方”进行起草，逐步探索形成立法机关主导、有关部门参加、人大代表和人民群众共同参与的法规起草工作机制，广泛凝聚社会共识，防止出现部门利益法律化倾向。

　　探索建立“立法前评估”制度。所谓“立法前评估”，指在启动立法程序前，对立法项目的立法必要性、可行性和法规中主要制度的科学性、可操作性，以及法规实施的预期效果、社会影响等进行分析、评价，使立法机关可以据此作出更为科学合理的立法决策，力求从源头上排除影响立法质量的不利因素。“立法前评估”可以确保立法机关对法规是否该立、能否立好作出正确决策，对于降低立法成本，增强立法的前瞻性、科学性和可行性具有重要意义。当前，天津市、山东省等地的人大在立法前按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”要求，吸收起草单位、专家学者和社会公众对拟立法规进行“立法前评估”，最大限度地“过滤”掉不合法、不合适的立法项目，有效地提高了地方立法的针对性，从源头上确保了地方立法工作的积极有序开展。相较于立法中和立法后的评估，“立法前评估”重点解决对某一事项是否需要立法、何时立法及如何立法等源头问题，对于增强立法的科学性、民主性具有重要意义。

　　加强专门委员会的初审和统一审议工作。在立法工作中，人大专门委员会肩负重要责任。法律、法规赋予人大专门委员会审议或者统一审议地方性法规的职责。人大专门委员会在立法中的主要职责有：提出立法项目建议、依法提出立法案、对列入立法计划的法规草案进行调查、审议法规草案。地方人大常委会的立法职能是一个整体，必须既发挥法制委员会“统”的作用，又发挥有关专门委员会“专”的作用。初审的重点应对立法必要性、可行性及主要制度是否合理等问题提出审议审查意见和修改建议。法制委员会、法工委在二审时应重点对内容的合法性及法规的技术性、规范性进行把关。

　　完善法规草案的会议审议机制。人民代表大会及其常务委员会对法规草案的审议，是立法的最后关键环节。完善立法审议机制，应充分发挥人民代表大会审议法规职能，重要地方性法规案提请人民代表大会审议。改进人大常委会审议机制，主要包括健全立法情况说明会制度、推行分组审议方式、增加有法治经验的专职常委会委员、完善法规草案表决程序、对重要条款可以单独表决，等等。针对常委会会期较短、法规审议不充分问题，应合理安排会议日程，保证法规议案的审议时间，避免审议流于形式。对情况复杂、争议较大的法规案可以实行“隔次会议”审议方式，保证审议的深度、广度。

　　完善地方性法规清理工作机制。当前，地方性法规仍然存在与法律、行政法规的规定不一致、相抵触，地方性法规相互之间不协调、相冲突，相关规定不符合经济社会发展实际等情形。因此，对现行有效的地方性法规进行全面清理，及时修改、废止与实际情况不相适应的地方性法规，更好地发挥立法的引领和推动作用，具有重要的现实意义。通过建立清理工作长效机制，使其常态化，防止立法与实际脱节，防止立法条款相互不协调、立法违反法制统一原则现象的发生，使制定的法规更加适合经济社会发展的需要。继续坚持立、改、废并重原则。坚持立、改、废并重原则，必须与改革发展的决策相结合，及时把改革的成功经验用立法的形式固定下来；必须适应改革发展的实践，对现行法规中不利于改革和社会进步的规定及时加以废除。在制定新法的同时，要把现行法规、条例的修改、废止摆上同等重要位置，实现地方立法从重视制定新法到建立与修改、废止统筹兼顾的转变。

　　发挥人大代表在立法中的作用。人大代表是人民群众与政府的桥梁和纽带。探索建立代表参与机制，根据代表的专业背景、从事行业及擅长领域，分门别类建立代表履职立法信息库。根据个人意愿及所在行业、职业和专长，有重点地选择那些愿意且能够参与的法规项目，并全程参与立法调研、草案起草、座谈论证等各项活动。完善征求意见的方式，改变以往泛泛的全文征求意见的形式，重点征求法规案中主要条款的意见，并附上充足的背景资料，使代表能够围绕焦点条款提出意见。此外，在总结代表参与立法实践的基础上，将代表参与立法的程序予以制度化、规范化，形成一整套明确具体的制度安排，以推动代表全程参与立法工作，不断加快高质量立法步伐。（梁英松）