——兼论“精准脱贫”对西方“福利国家”的超越

　　谢岳

　　在“精准脱贫”阶段，中国创造了一种新的贫困治理模式——发展式扶贫。发展式扶贫的本质是共同富裕，是一种全民福利，运用财政资金、通过市场化机制，将经济活动所得以福利形式惠及贫困人口。这种以福利分配为目标的贫困治理，超越了西方的“福利国家”模式。

　　对西方“福利国家”的一种误读

　　向公民提供基本的福利计划，诸如贫困救济、养老保险、失业保险、住房补助等，已成为现代国家的一项基本职能。第二次世界大战以来，西方发达国家越来越广泛地介入民众社会权利的保护过程，以此形成的公共政策构成了现代国家的核心制度。在这个意义上，现代国家也被称作“福利国家”。人们习惯于认为，发达国家的公民普遍享有社会权利，因此其社会福利的分配具有普遍性和平等性。这种认识是对资本主义福利国家的一种误读。实际上，西方“福利国家”没有一个是基于公民的社会权利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能够为选举作出更大贡献的中产阶级，而不是那些分散的、缺少资源的底层人口。福利分配的政治化、功利化不仅盛行于西方发达国家，在广大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表现在以下三个方面。

　　首先，福利分配是国家实施社会控制的手段。政治精英始终面临着来自底层社会的挑战，作为应对策略，需要对社会做出让步。统治者同样意识到，社会福利能够抑制关键群体给政治带来的潜在威胁，比如产业工人。福利分配的社会控制功能还通过国家推行的免费教育得以实现，因为统一的教育标准与内容能够在年轻一代中培养政治认同。

　　其次，福利分配能够提高政治合法性。民众社会权利的法治化对政治合法性建设能够产生积极效果。政治家常常以福利分配动员社会支持，公民对国家的政治信任也因此得到维护与提高。发展中国家也接受福利分配对合法性建设的价值。为满足人们对新制度的期待，政府优先考虑社会福利的再分配，以此提高合法性，实现政治巩固。

　　最后，福利分配能够帮助政治精英稳定和扩大选民基础。那些教育水平较高、相对富有、职业更加重要的城市人口，如工人、知识分子、基层官僚等，是社会福利优先覆盖的对象。拉丁美洲的政治精英擅长此道，以福利供给争取城市工人阶级或农民对选举的政治支持。在竞选过程中，候选人会承诺增加社会开支、改善公共福利，以此吸引更多选票。1988年，墨西哥总统大选，在任总统推出“国家团结计划”的福利政策主张，确保了选举的胜利。

　　中国贫困治理模式的理论基础

　　中国的贫困治理经历了一个不断探索的过程，无论是扶贫内容还是扶贫形式，都在持续追求充分发挥中国特色社会主义制度的优越性。以福利分配为导向的贫困治理模式，正是建立在一系列先进的思想观念基础之上的。

　　第一，实行一个没有自身利益的强大政党的全面领导。西方发达国家的选举机制使得福利政策深受政党轮替的影响，政策缺乏连续性与稳定性。不同于西方的多党制度，中国的福利分配是通过一个代表全体人民利益的中国共产党的领导来推动和实现的。中国共产党只有人民的普遍利益，没有自身的特殊利益，由此才能确保福利政策的持久性与连续性。

　　第二，贫困治理需要建立在强大的中央经济实力的基础之上。国家的财政能力决定了福利的再分配能力。改革开放以来，中国政府始终将发展经济放在首位，坚持“发展是硬道理”的基本原则。通过系统的政治经济改革，中国社会释放出强大的经济活力，中央与地方政府积累了巨大的财富。为发挥中央优势、调动地方积极性，国家运用财税杠杆，合理划分央地财政支出的范围与责任，建立起强化中央财力、尊重地方自主权的集-分结合的财政关系。

　　第三，福利分配不光能够满足广大人民群众的生活需求，而且致力于扩展个人实现自由的“可行能力”。不同于世界上其他国家，中国的贫困治理没有局限于传统的福利计划，如公共教育、医疗保险、养老保险等。中国以福利分配为导向的贫困治理，致力于解决新时代我国社会主要矛盾。作为一种发展意义上的分配制度，中国的公共福利不是简单的社会救济，而是通过产业扶贫，将产业发展的实惠回馈给贫困人口，让贫困人口形成致富能力，共享改革成果。

　　第四，福利分配必须坚持均等化原则。资本主义社会采取福利分配的等级制，在公民中实施不平等的福利分配政策。以人人平等、共同富裕为目标的社会主义，重视通过福利分配缩小贫富差距，在福利分配过程中，不以公民的社会地位、政治地位来区别对待，为所有公民提供普遍平等的财富分享机会。

　　第五，贫困治理需要依靠国有资本的再分配。私有制不利于公共福利的发展，公有制则超越了私有制的局限，国有资本能够以低利润甚至无利润的方式参与贫困治理。国有资本的参与既壮大了扶贫的资金力量，又能够发挥专业扶贫的优势。

　　第六，贫困治理需要实现精准化。既然扶贫的目标是改变贫困人口的生产生活状况，实现共同富裕，扶贫资金和项目就必须能够尽可能准确地惠及那些真正需要帮助的人口。“精准脱贫”正是在总结多年扶贫经验的基础上提炼出来的科学的扶贫观念。

　　中国贫困治理的运行机制

　　贫困治理的中国模式通过具有可操作性的关键机制，从宏观、中观和微观层次展示了立体化的行动策略。

　　第一，中央对财政资源配置的理性化。分税制改革以来，为落实国家的民生政策、提高扶贫资金的使用效率，中央对扶贫财政资金集中配置，扶贫资金支出特别是大规模的产业扶贫、异地搬迁的项目投资，实行中央统一预决算管理。这种财政上的“双轨制”一方面鼓励地方政府积极地创造财政收入，另一方面有效地减轻了落后地区在贫困治理方面的财政负担。扶贫资金配置的权力集中化，体现了社会主义集中力量办大事的优势，体现了党执政为民的决心。

　　第二，贫困治理的责任化。扶贫是否成为政府与干部的刚性责任，是决定贫困治理绩效的一个关键因素。在经济发展、环境保护方面，政府之间通过签订目标责任书，强调政府优先执行上述政策，从而有力地保障了地方政府忠实地执行中央重大政策。行政责任考核制度也被引入到贫困治理中。从行政的角度而言，贫困治理的责任化是落实“精准脱贫”的保障机制；从政治的角度而言，贫困治理的责任化能够驱使地方政府不折不扣地落实党中央要求的“执政为民”的理念，将贫困人口的脱贫问题放在工作首位。贫困治理的责任化在强调约束作用的同时，也引入了激励机制，鼓励地方政府在贫困治理方面大胆创新，带领贫困人口成功地走出一条产业扶贫的新路子。

　　第三，在基层社会拓展政治网络。党中央要求在贫困治理过程中，各级政府和干部要坚持以人民为中心的执政思想，将扶贫工作扎根每一个贫困户，为脱贫致富出谋划策、排忧解难。贫困治理当中的“结对子”“驻村干部”“第一书记”等实践真正地落实了党中央倡导的“群众路线”精神。在“精准脱贫”阶段，党中央加大了联系贫困群众的力度，动员党政机关、事业单位和国有企业，发挥各自优势，为贫困治理作出贡献。党中央也倡导社会力量积极参与贫困治理，听取贫困群众的意见，以实际行动为贫困户提供帮助。

　　中国贫困治理超越了西方的“福利国家”模式

　　中国贫困治理的政治逻辑在根本上有别于西方福利国家，体现了中国特色社会主义民主的政治本质。首先，中国以贫困治理为抓手的福利分配是一种“人民福利”，而不是“少数人福利”。宪法赋予全体公民一律平等的权利，显然也包括福利权利。其次，中国的福利分配是一种国家目标，是基于“共同富裕”和“全面实现小康社会”原则的福利分配。资本主义的福利分配是一种政治统治手段，是安抚选民的政党竞争的策略，福利政策经常随着政党竞争而发生波动。再次，中国的公共福利是一种发展意义上的分配制度，不是简单的社会救济，而是通过产业扶贫，让贫困人口形成致富的能力，共享改革开放的成果。资本主义的福利分配从一开始就是一种“托底式”的救济扶贫，是为了确保市场秩序和政治秩序而实施的功利性政策。这些国家不可能通过公共投资与产业发展，从根本上解决贫困人口的生活富裕问题。

　　以福利分配为导向的中国贫困治理所取得的伟大成就表明：只有超越党争与自身利益的局限，才能使贫困人口获得稳定并持续的福利改善；盲目仿效西方国家、试图通过民主化实现社会富裕的第三世界国家，难免会陷入理论贫乏与制度枯竭的困境。对于广大发展中国家而言，要想实现有效的贫困治理，必须在国家层面形成共识，将“共同富裕”作为国家发展的基本方向与制定大政方针的基本原则；经济发展是贫困治理的“硬道理”，没有足够的财政资源，贫困问题不可能得到根本解决；通过改革，强化中央政府的制度权威，福利分配的财政资金必须实行中央集权；扩大与丰富福利分配的内涵与外延，转变传统的社会救济式扶贫的弊端，从被动、保守式福利分配向主动、开放式福利分配转变；公共福利实行全民均等化分配，缩小贫富差距，实现“共同富裕”。（作者为上海交通大学政治经济研究院兼职研究员）