我国《行政复议法》颁布施行20多年来，行政复议在有效化解行政争议、监督依法行政、维护群众合法权益方面发挥了重要的不可替代的作用。与此同时，随着实践的不断发展，行政复议工作中也逐渐暴露出一些结构性问题，影响了制度功能的发挥。党的十八届三中全会明确提出要“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当的行政行为”。党的十八届四中全会和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》均对加强行政复议工作、完善行政复议制度作出具体部署。今年2月5日，总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了行政复议体制改革方案，并强调要充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和解决行政争议的主渠道作用。这为行政复议制度的完善发展指明了方向，明确了要求。

　　目前，《行政复议法》的修订已经列入十三届全国人大常委会2020年立法工作计划。行政复议要以化解行政争议为主要功能，要分流吸纳大多数行政争议，并将吸纳进来的行政争议解决在行政复议程序中。

　　基于上述认识，这次修订《行政复议法》的一项重要任务就是敞开入口，尽可能将更多的行政争议纳入行政复议渠道。为此，应当在现有基础上进一步扩大行政复议范围，让行政复议能够充分介入各类型行政争议，涵盖行政管理的各个领域。如可考虑将行政复议审理对象由过去的“具体行政行为”修改为“行政行为”，并将行政复议范围由列举式修改为负面清单式等。同时可以考虑进一步强化行政机关对行政行为的初次判断权，适度拓宽复议前置，将案情较简单、行政专业性较强或者通过复议效果更好的行政争议纳入行政复议前置范围，以更充分发挥行政复议的优势。此外，还应当考虑加强对“红头文件”的审查力度，完善对行政规范性文件的审查规则，确保行政复议对行政行为审查全覆盖、无死角。

　　在拓宽入口的同时，必须通过具体的制度设计，确保行政复议可以将吸纳进来的行政争议实质性化解。首先需要在提升行政复议的公正性上下功夫。要通过制度设计，保证行政复议机构的相对中立和行政复议程序的公开透明，保障行政复议办案人员能够依法独立、客观、公正地对争议行政行为作出裁断和处理。同时，行政复议的裁决逻辑必须进一步向实质性化解争议转变。长期以来，一些地方对依法解决矛盾纠纷存在认识误区，认为法定渠道解决纠纷成本高、周期长，还经常出现程序空转等问题。有的地方甚至把矛盾纠纷进入法定渠道作为否定性考核评价指标。从长远看，这一认识和做法显然是有问题的。与其他纠纷解决渠道不同，法定渠道具有规范、稳定、可预期的特点，可以在解决纠纷的同时，强化规则、形成秩序。依法解决矛盾纠纷显性成本虽然略高，但其中既包含解决纠纷的成本，也包含秩序塑型的成本。同时，法定纠纷解决机制也必须关注实质性化解争议，体现维稳的功能。具体而言，就是在行政复议审理和决定方式上坚持维权与维稳的辩证统一，关注群众在法律诉求背后的实际利益诉求，运用行政机关统筹调度资源的优势，解决群众的合理诉求，避免程序空转，实现定分止争、案结事了。

　　在具体的修订内容上，关键是落实“公正高效、便民为民”要求，实现与行政诉讼的差异化发展，打造符合国情、符合实际、符合时代要求的中国特色行政复议制度。

　　公正性不足是行政复议作为行政系统内部监督纠错和争议解决机制的先天性缺陷，也是世界各国在改革行政复议制度时首先要解决的问题。从域外经验看，解决行政复议机构中立性主要有两种模式：一种是将行政复议人员的薪酬保障和任免奖惩与所在单位脱钩的“派驻式”，另一种是从外部聘请专家、学者等专业人士参与案件审理的“外聘式”，两种模式都可以研究借鉴。同时，可以从五个方面重点着力：一是强化政府集中管辖。落实行政复议体制改革方案，原则上一级政府只设置一个行政复议机构，统一管辖以本级政府部门和下级政府为被申请人的行政复议案件。二是研究设置行政复议咨询委员会，审议疑难复杂、法律适用争议较大或者专业技术性较强的案件，并通过机制设计避免委员会审议流于形式。三是强化正当程序。把听取意见作为行政复议办案的基本要求，必要时还应当进行听证。四是以公开促公正。可以规定不涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的行政复议决定一律向社会公开。五是强化监督和法律责任，特别是要体现行政管理的特色优势，把约谈、责令限期整改和通报批评等措施作为监督的重要方式。同时，要加大监察机关对行政复议活动的监督，如规定向监察机关移送违法违纪线索等。此外，考虑到行政复议办案的专业性，应当对行政复议人员的专业化、职业化问题进行研究。

　　高效是行政复议的生命力所在。一方面，处于争议状态的行政管理关系需要尽快修复，避免公共利益受损。另一方面，复议要发展，必须在公平和效率之间找到平衡，在保持最低限度程序公正的同时发挥出高效的优势。具体可以考虑两个方面。一是在时限上，尽量不要采取行政诉讼法普遍延长的做法，除了申请复议期限可以适度拉长以更好地保护群众权益外，其余的受理、答复、审理等实现均不应延长，以确保行政复议能够快速解决行政争议。二是考虑在审理方式上繁简分流，对适用简易程序审理的，允许行政复议机关书面审理，但是审理期限要进一步缩短，做到简案快办、繁案精办。

　　便民是行政复议成为主渠道的重要环节。为了体现便民，可以从两个方面考虑：一是方便群众申请。在保留口头申请、邮寄申请方式的同时，可以考虑允许人民群众用网上提交等更加灵活的方式申请行政复议，二是方便人民群众参与。可以考虑在立法中对行政复议信息化作出要求，建立统一的行政复议案件受理平台，使群众足不出户就可以申请行政复议、查阅办案进度、参与案件听证、收取法律文书等。

　　为民是以人民为中心发展思想的要求，也是行政复议取信于民、为人民群众所信赖的关键所在。落实为民要求，关键是回应人民群众诉求。在提升行政复议办案公正性、切实维护人民群众合法权益的同时，可以从两个方面考虑：一是将调解作为行政复议的基本原则和基础程序。在不违反法律强制性规定和侵害公共利益、他人合法权益的情况下，在复议决定作出前均可以按照合法、自愿的原则进行调解，引导双方当事人达成合意。二是重新构建以变更和责令履行等实质性改变决定为主体的行政复议决定体系，规定对事实清楚、证据确凿但不适当或者适用依据错误，以及事实不清、证据不足，但经行政复议审理已经查明事实、证据确凿的，应当决定变更原行政行为。同时要对确认违法、确认无效等情形作出具体规定，并责令被申请人同时采取补救措施和承担赔偿责任。