文◎董亚炜

    党的十九届四中全会指出：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”中国特色社会主义制度是善治的前提，现代国家治理是社会主义制度贯彻落实的保障。人民政协制度在我国现代国家治理中发挥着独特作用，这正是我国社会主义制度优势的集中体现，也是我国国家治理的基本制度保障。因而深入探讨人民政协在我国国家治理体系和治理能力现代化中的独特优势就具有重要意义。

    一

    中国特色现代国家治理需要中国式民主作保障。现代国家治理建立在民主政治基础之上，中国特色的现代国家治理一定建立在中国式的民主基础之上。习近平总书记指出：“做好人民政协工作，必须坚持发扬社会主义民主。人民民主是社会主义的生命。人民政协是人民民主的重要形式。”协商民主是人民民主的重要形式，也是中国式民主的集中体现。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构在现代国家治理中发挥着独特作用。这就需要进一步深入探讨协商民主的本质以及人民政协在国家政权中的地位。

    马克思主义认为，政党是阶级的集中体现，无产阶级解放需要通过无产阶级政党的领导来实现。党的十九大指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。因为只有党的领导才能保障无产阶级在经济上对生产资料的占有，这是无产阶级执政和解放的经济基础。正如马克思所说：“当阶级差别在发展进程中已经消失而全部生产集中在联合起来的个人的手里的时候，公共权力就失去政治性质。”这决定了社会主义的权力本质上属于全体人民，建立在社会共同体利益基础上的政治权力本质上不具有强制性，而是社会个体联合起来形成社会共同体的产物。社会主义国家政权机构就不是强制机构，而是为人民服务的，这决定了社会主义公共权力具有协商、自愿、沟通等属性，并对经济社会产生积极能动的作用。

    在社会主义市场经济体制条件下，社会主义政治就不能只是经济基础的反映，机械地遵循市场和资本的逻辑，而要代表人民根本利益，实现人民当家作主的本质。因而社会主义政治不仅需要通过选举民主来代表广大人民群众利益，而且也需要通过协商民主来实现少数社会群体的利益，社会主义政治既要满足市场经济发展的需要，也要符合社会主义本质要求。党既要代表最广大人民群众的利益，也要照顾少数、尊重差异，合理对待新时代社会主义产生的新的社会阶层、新的群体，根据他们对社会主义建设的贡献大小作出政治安排。这决定了协商民主在中国特色社会主义制度和现代国家治理中的重要价值和广阔发展空间。

    这需要我们深刻认识政协性质定位问题，避免在完善政协制度的实践中，把人民政协变成类似于人大、政府等国家政权机构那样，所谓具有“强制性”“约束力”的思路与趋向。人民政协制度完善的方向和重点并不在于加强人民政协的国家“强制性”，而在于实现人民政协所具有的社会“协商性”“整合性”，人民政协的权威和价值就在于在团结和凝聚社会主义不同阶层、群体中所发挥的独特作用。

    二

    中国特色的“协商建国”决定着人民政协在国家建构和治理中的独特作用。“协商建国”是新中国国家建构的独特方式，“协商民主”不是外在的因素，而是内涵于新中国基本结构的民主形态，这决定了人民政协在国家建构中发挥着独特的作用。对此习近平总书记指出：“社会主义协商民主在我国有根、有源、有生命力，是中国共产党人和中国人民的伟大创造，是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”党的领导是协商民主的内在要求，人民当家作主以人民形成整体为前提，党领导的基本职能就是把人民大众“组织起来”形成整体，而作为统一战线组织的人民政协坚持“团结”“民主”两大主题，承担着团结社会的功能，使人民意志凝聚为一个整体，密切着党群关系，为现代国家治理提供民意和社会支持。

    人民政协作为专门协商机构处于超脱和中立地位，具有协商性、沟通性、自愿性等特征，更有利于调动发挥协商各方的积极主动性。现代国家治理运行所要求的积极能动的结构要素，可以通过人民政协得到很好地实现。人民政协既可以充分调动协商各方的积极主动性，又可以把协商各方纳入有序、规范的政治体系，实现日益多元社会的“再组织”，使社会团结建立在社会个体民主权利基础之上，较好地处理社会个体与集体的关系，建构社会个体基础之上的社会整体。

    决策能否科学合理，实现社会共同体利益最大化，客观上需要在多元利益表达基础上，实现正确的集中，这就需要政治体制具有容纳多元社会利益表达的制度设计。人民政协可以通过不断完善“在建言资政和凝聚共识上双向发力”的协商机制和职能，可以有效集中正确的意见，实现党的群众路线的制度化。习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”因而人民政协可以通过大会发言、调查研究等运行机制，将各种具体利益和矛盾上升为一般的和公共的利益与议题，将各种相互冲突的利益和矛盾转化为非对抗性的认识和思想问题，为党的领导和决策，为社会主义制度完善和政府公共政策制定提供制度保障。

    三

    协商民主可以使人民大众成为民主的主体，使当家作主成为生动的实践。习近平总书记指出：“保证和支持人民当家作主不是一句口号、不是一句空话，必须落实到国家政治生活和社会生活之中”，“我们要全面认识社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大判断”，人民政协在实现人民当家作主中发挥着特殊的作用。人民当家作主是积极主动的民主，而不仅仅只是选举和投票，这是社会主义民主政治人民主体地位的本质要求。广大人民群众如何实现有序政治参与正是现代国家治理首先遇到的一个迫切需要解决的重大历史课题，也是现代国家治理运行是否有效的判断标准。

    人民政协作为统一战线组织可以充分发挥其包容性特点，通过界别联系广大群众的优势，为人民群众有序政治参与提供制度化的保障。协商民主通过人民政协使群众路线中的“群众”成为国家政治生活中的主体，使群众由原先组织动员的被动参与向现代国家的主动参与转变，实现政治参与由集体参与向建立在集体基础之上的个体参与的转变，从而实现群众路线向现代国家治理的转型。

    协商民主还丰富了人民主权运行的内涵和机制。人民主权的运行不是建立在分权制衡基础之上，而是决策、执行、监督权力的有机统一。人民主权运行不是等到决策失误后才进行监督，更不是为了权力本身的监督而监督，协商民主通过人民政协使协商与监督相一致，融监督于决策之中，在协商民主中进行“批评与自我批评”，从源头上建立权力运行的纠错机制，有效减少了决策失误和社会风险发生的可能性，使决策能更好地反映客观规律和人民根本利益，降低了政治运行成本，提高了现代国家治理效能。

    人民政协从制度上解决了代议民主一直未能解决好的政治协商与决策之间相统一的问题。由于代议民主建立在“少数服从多数”的竞争性选举基础上，代议民主本质上是社会阶级和势力的政治反映，因而政治决策过程取决于代议机构的投票过程，“多数原则”决定着政治权力分配，在选举中居于“少数”的政党和社会利益集团，无法通过协商机制使自身意志和所代表的社会群体利益，进入代议机构和政治决策过程，导致社会协商与政治决策之间的断裂，政治决策就无法代表社会共同体利益。

    人民政协在制度上解决了西方代议民主不可能解决的决策与协商之间有机统一的问题。2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确了人民政协和人大、政府的关系，明确“政协在决策前协商，人大在协商后决策，政府在决策后执行”。可以说，这一规定体现了我国协商民主与科学决策之间有机统一的制度安排，这正是社会主义协商民主在现代国家治理中所具有的独特优势。（作者：习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地特约研究员、中共中央党校（国家行政学院）教授）