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创新机制 改进方法 发挥政协在基层协商中的作用

2017-08-24 15:48:21 来源:中国政协  我有话说
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  文◎董伟 陈竹君

  基层协商是我国协商民主的重要形式之一,关系到人民群众的直接利益和基层社会的和谐稳定。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,提出了新形势下社会主义协商民主的七种协商形式,即政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商。事实上,在区县以下,政协协商和基层协商在某些领域、某些范围具有一致性。如何把政协协商融入基层协商,实现政协协商与基层协商的有机衔接,推动协商民主工作向纵深发展,是一个新课题,值得深入研究。

  深刻认识基层政协与基层协商的关系

  对基层政协的作用和定位,目前为止没有专门的界定。我国政治设计中对人民政协的角色定位是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”。作为一种重要渠道,人民政协是各党派团体和各族各界人士大团结大联合的组织,涵盖了包括中国共产党在内的9个政党、8个人民团体、56个民族、5大宗教、34个界别,是各协商渠道的交汇点;作为专门协商机构,政协拥有3000多个各级组织、60多万委员,是最具专业性的协商组织。具体到区县以下基层政协的地位,从组织层级与结构安排看,基层政协处于人民政协组织系统的底层,是政协组织在基层履行职能、发挥作用的重要平台和组织载体,是人民政协工作的重要抓手,是基层党委政府与各党派、各界别、各阶层群众沟通联系、交流对话的重要纽带和桥梁;从功能作用与职能安排看,基层政协立足地方工作实际需要,行使政治协商、民主监督、参政议政职能,是基层党委政府的智库。涉及人民群众利益的大量决策和工作都发生在基层,党和政府需要落实的政策要靠基层组织去推动,而基层政协组织和政协委员又最能做知民情、解民忧、暖民心的工作,对缓解底层矛盾、巩固执政基础、促进社会和谐作用重大。

  基层协商民主涉及乡镇街道、行政村和社区以及企事业单位等。中高层的政协民主主要注重于国家或地区层面的方针政策,所要解决的是比较宏观的大问题,而基层协商民主关注的事情更细化、更全面,大到乡镇城镇规划、污水治理,小到社区卫生、居民子女择校费等等,都属协商议题。习近平总书记强调:“涉及人民群众利益的大量决策和工作,主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求,大力发展基层协商民主,重点在基层群众中开展协商”“涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情,要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情,要在基层群众中广泛商量。”基层协商具有参与主体的平等性、协商内容的广泛性、公民参与的直接性、实践形式的多样性等特点,是协商民主建设的重中之重。

  上述基层政协的组织定位和基层协商民主的特点决定了基层政协在基层协商民主中处于至关重要的地位。一方面,协商民主的形式是“商量”,要商量,就必须要有合适的组织者和平台。就我国政治体制中机构组织的特点看,党委是领导机构,人大是权力机关、立法机关,政府是行政机关,法院、检察院是司法机关,只有人民政协是专门听取各党派团体和各界代表人士以及人民群众意见建议的协商机构。政协人才荟萃,智力密集,代表性强,信息量大,既能够深入研究一些重大的、深层次的问题,又能够反映各方面群众的意见和要求,且政协位置超脱,能够比较客观地提出意见和建议。所以在基层协商中,政协是基层党委、人大、政府机构与基层人民群众进行“商量”的最合适的“中间人”,天然具备充当基层协商组织者和平台的条件。另一方面,随着社会主义市场经济的深入发展,政协委员的构成发生了显著变化,有些政协委员来自最基层的乡镇(街道)和企业,直接面对基层群众和具体工作,看群众问题最清,开展协商民主也最直接。政协可以利用政治上具有广泛的包容性这一优势,把基层所在区域内所有的利益群体、社会阶层都纳入工作范围,通过联系基层各界人士,反映社情民意,凝聚多方智慧,推动基层社会组织与公民积极参与国家政治生活,从而推动基层协商民主发展。因此,基层政协应该成为提升基层协商民主实效的根基和关键。

  创新工作机制和方法,发挥政协在基层协商民主中的作用

  习近平总书记强调:“社会主义协商民主,应该是实实在在的、而不是做样子的,应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。”近年来,我国许多地方的区县政协以改革创新精神积极探索人民政协推动基层协商民主的有效做法,取得了大量的成功经验,但也存在着一些短板,如缺少参与基层协商的机制、基层工作要求刚性不足、缺少反馈追踪机制等。这些短板不仅挫伤了委员建言献策的积极性,也降低了委员在基层群众中的信任度。要发挥政协在基层协商中的作用,需要从完善制度、厘清职能入手,创新政协参与基层协商的工作机制,改进政协委员进社区的方法,同时加强对政协委员本身的管理,加强对政协委员参与基层协商工作的考核评价。

  (一)完善政协基层组织,厘清职能。

  近年来,为加强基层协商民主建设,不少地方如江苏泰州、苏州,浙江杭州,广东广州、佛山等等都设立了街道(乡镇)政协工作委员会,依托街道基层组织开展活动,在推进基层协商民主方面成效显著。从这些地区目前取得的经验来看,政协工作向基层延伸是可行的。具体来说,即在区县政协以下,设立街道(乡镇)政协工委,在区县政协和街道(乡镇)党工委领导下组织委员开展经常性活动;明确基层政协职能,围绕“当好基层党委政府的参谋助手、监督基层政府落实和改进工作、调研收集和表达社情民意、引导基层群众参政议政” 等职能开展工作。

  在建立机构、厘清职能的同时,要建立和完善基层政协工作机制,包括政协各小组与基层政府各部门的对口协商机制、重点议题与政府部门协商机制、政协与基层人大(或人大工委)的协调工作机制、政协与当地社会组织的协商机制、政协委员联系居(村)委会制度以及由政协牵头,党委、政府和政协三方共同参与的督办机制、工作考评机制等等。

  (二)创新委员进社区方式,切实发挥委员在基层协商中的作用。

  政协协商与基层协商都是社会主义协商民主的重要组织部分,要实现两者的紧密结合,最有效的方式莫过于政协委员进社区,主持社区协商民主。目前许多地区都建立了政协委员进社区制度,但工作方法有待进一步探索和改进。

  探索在社区设立社情民意联络处。突破目前社情民意联络处仅限于收集、报送社情民意等工作,将社情民意联络处定位为社区协商议事的平台,由政协委员主持,在社区党委领导和社区居委会配合下进行民主协商。这种工作方式直接面对基层群众,可将政协协商与基层协商进行有效结合。除此之外,还应定期召开社情民意分析讨论会,对共性问题进行集体讨论、梳理,及时反馈给党委、政府等有关单位。同时,建立重要社情民意信息报送制度,最大限度缩短社情民情反馈的时间,确保信息渠道畅通、快捷。

  在有条件的地方,可以探索由街道(乡镇)为在群众中具有广泛影响力的委员设立政协委员工作室,并允许他们领衔成立自己的工作团队。这些委员往往具有广泛的社会资源及专业优势,具有深度参与社区协商的能力。为他们建立工作室,一方面可以利用他们的优势资源为基层社会治理服务,另一方面也有利于探索基层协商民主发展的新路径。在设立政协委员工作室方面,有些地方已经取得了一些成功经验。如浙江安吉县在乡镇普遍设立了政协委员工作室,制定了工作室工作制度,其中包括定期接待制度、走访群众制度、登记存档制度、结果反馈制度、总结汇报制度等等,规定委员每周安排不少于半天的时间接待民众。广州海珠区政协在全区所有街道都成立了政协委员工作室,将本区在任政协委员按照工作地(或居住地)分成若干个组,分别进驻各街道工作室;各工作室设立主任1名,由任职政协委员的街道党工委副书记担任,负责统筹协调工作室工作;设立副主任2名,由区政协常委或者骨干委员担任;工作室全部配备固定工作场所,提供经费,还制订了具体制度。同时,建立特约委员制度,由辖区内各街道推荐3名在当地有实力和名望、热心公益和参政议政的居民加入工作室,以便更及时、更全面地了解基层的声音和资源。以上这些方法都有值得借鉴之处。

  允许社区和政协委员双向选择。社区作为一个小型的社会系统,其自身是一个可以“自给自足”的文化区,政协委员如果出自于本社区,对社区会有情感上的认同,工作时也没有文化等方面的障碍。相反,来自于社区之外的委员与社区有天然的疏离感,难以融入社区文化,工作上很难深入,参与社区协商时难以得到居民的认同。政协应避免形式化的“拉郎配”,代之以“供需匹配制”,让真正有优势、有特色的委员进入到适合的社区,使他们真正发挥作用。

  建立政协委员参与基层协商的评价体系

  目前,大多数基层政协都没有建立针对委员的工作评价和考核体系,或者虽然制订了考核办法,但考核结果对委员缺少约束力。因此无论是政协基层组织还是委员个人,都缺少工作压力和动力,导致形式主义普遍存在。针对这种情况,应健全政协委员参与基层协商工作的评价体系,组织委员定期开展述职评议,将自己在社区的履职情况向当地居民汇报,由社区居民来评价委员的履职效果,督促委员在基层协商中发挥作用。

  除此之外,创新政协参与基层协商工作,要处理好委员进社区参与基层协商活动与在政协组织中开展履职活动的关系。政协的三项职能具体到基层政协委员,其主要工作包括参加政协会议、撰写提案、参与调研、上报社情民意、参与监督等等。政协委员来源于各行各业,成分不同,职业各异,各有所长。应因人而异,结合委员的专长和特点安排工作,不宜规定得过死。有基层工作意愿、也有条件进社区的委员,可以安排进驻委员工作室;而无条件进社区的委员则可侧重于其他工作。

  政协委员进社区还要充分发挥政协界别及专委会的作用。政协的界别委员会、专委会都具有专业性强的特点,拥有其他机构所不具备的智力和资源优势,委员进社区,要注重发挥界别委员会、专委会在基层协商民主中的作用,一方面为基层群众排忧解难,另一方面也可密切政协与民众的关系。

  实践表明,政协协商的大量成功经验来自于基层的探索。通过创新工作机制,改进工作方法,探索政协介入基层协商民主的有效途径,有利于推进基层协商制度化,使身在基层的政协委员更加贴近群众、更好地协助基层党委、政府科学决策民主决策,协调社会关系,化解社会矛盾,切实推进基层协商民主沿着现代化的轨道发展。(作者:董伟,北京市朝阳区政协常委、朝阳区委党校党委书记、常务副校长;陈竹君,朝阳区委党校教授)

[责任编辑:潘兴彪]
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