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产业政策 到底要不要?

2016-10-13 16:27:00 来源:人民政协报 张连起 我有话说
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要想产业政策不跑偏,就必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,两只手弹钢琴

产业政策有没有用?产业政策要不要?某种程度上,不是一个理论问题,而是一个实践问题。

即使从主流经济学理论出发,也有不少经典的数学模型和论述来解释政府干预的合理性,比如当出现信息不对称、存在外部性、导致协调失灵等状况时,政府就不应置若罔闻。实践充分证明,市场失灵的情形不是想象和臆造,而是大量呈现的经济现象和事实。

回顾中国改革开放史,一个不争的事实是产业政策对经济发展发挥了重要的推进作用。政府相继出台与产业发展相关的特定措施,这些措施以规划、政策、目录、规定等形式形成了集成性产业政策,成为中国制造业发展取得辉煌成绩的重要支撑。

我国改革开放进程中最成功的产业政策,就是开办产业园区、支持劳动密集型制造业加快发展。政府首先在深圳等地开设经济特区,对外商投资企业提供土地、税收、能源等政策优惠,然后将这一经验复制推广到全国。中国制造业一路高歌猛进,制造业增加值在21世纪初赶上德国,2006年超过日本,2010年追上了美国,现在已经稳居世界第一。中国不论是制造业的产量、进出口,还是从业人数都在全球领跑,成为名副其实的制造业大国。

如果说中国制造“从小到大”的巨变不是奇迹,那没有什么可称之为奇迹。

当然,中国制造还存在着“大而不强、大而不忧”的制约瓶颈,即在关键基础零部件、关键技术材料、先进基础工艺、先进技术标准上有待突破升级,必须说,这背后仍离不开产业政策的精准支持。正像高铁、核能等高端装备制造业占领世界产业高地得益于国家产业政策一样,未来的中国制造业整体迈向中高端水平同样基于“产业政策要准”。

尽管世界各国经济发展背景、文化、体制等方面有差异,各国产业政策在目标、措施、重点上有所不同,但都在运用产业政策,通过产业政策在不同领域、不同角度发挥作用。比如,近年来美国提出了“先进制造伙伴计划”和“先进制造业国家战略计划”;日本实行了“产业重生战略”,德国发布了“关于实施工业4.0战略的建议”,这些都是不同国家运用产业政策的具体例证。

既然如此,那为什么经济学界对“产业政策”如此怀疑呢?一个重要的原因就在于实际政策的操作过程。换言之,就是在现有的实证研究中,对“产业政策”的效果评估结论各不相同,缺乏系统性的支持。

以我国汽车产业政策为例。1994年,国务院公布第一个《汽车工业产业政策》;2004年,改进完善的《汽车产业发展政策》出台。不能不说一开始的“以市场换技术”政策为“大”的建立发挥了作用,但汽车产业当下的发展没有“强”的形成让人不免摇头。

中国汽车工业之所以没有真正实现“以市场换得技术”,一个重要原因,是当时合资中没有具体的研发要求,没有转让技术的时间表。一句话,没有在产业政策的高度上制定相应的游戏规则。

加入WTO最初的五年保护期内,最应该受到保护的汽车市场,却被外资巨头以合资“雇佣军”的方式所蚕食。在合资公司内部,从研发、采购、产品规划等各个运作环节,基本都是外资控制和主导。此前的汽车产业政策鼓励我国汽车集团与国外汽车合资,之后形成“万国牌”,某种程度上就是忽视了自主品牌创新能力建设。

不能回避,正是当初“不准”的产业政策造就了今日汽车工业大而不强。像我国这样的汽车制造业大国,由外国公司单极主导的现象是不正常的,至少应该有一家自主品牌能够在这个市场上占有20%的市场份额。中国现有120多家整车厂中,谁是现有中国汽车业的主导者,谁是旧的地方垄断利益的代表者,谁缺乏竞争优势和资源迟早要被淘汰,谁又具备自主知识产权和品牌潜力代表中国汽车的未来?这都需要产业政策高瞻远瞩、精准施策。提供新能源汽车补贴,要提供给需方(购买方),不能给生产方。补贴到什么时候退出,应该事先确定一个时间表。补贴不能保护落后,更不能成为寻租的“租金”,以真正起到促进新动能、新经济结构的形成。

当前汽车自主品牌正处于最艰难的战略相持阶段,也就是攻坚阶段,这其中,更离不开国家产业政策指挥棒给予的精准支持。唯有大力支持自主品牌,提高汽车工业的自主创新能力和品质,解决汽车产业发展带来的资源、能源、环境、交通问题,以全产业链协调推动工业和相关服务业转型升级,我国才能建成汽车强国。

倘若以汽车产业政策过去“不准”来推定产业政策应当废除,那就错的离谱了。要想产业政策不跑偏,就必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,两只手弹钢琴,否则一如无头的苍蝇。

(作者系全国政协委员、财政部内部控制委员会委员、瑞华会计师事务所管理合伙人)

[责任编辑:潘兴彪]
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